Lausuntopyyntö luonnoksesta hallituksen esitykseksi oppivelvollisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, Opetus- ja kulttuuriministeriö

Kaupunginhallitus antaa opetus- ja kulttuuriministeriölle seuraavan lausunnon luonnoksesta hallituksen esitykseksi oppivelvollisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi:

Yleistä uudistuksesta

Esitysluonnoksessa oppivelvollisuuslaki ja siihen liittyvät muut muutokset on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.8.2021. Tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta annettava laki ja siihen liittyvät muut muutokset on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.8.2022.

Oppivelvollisuuden laajentamista koskevien lainmuutosten tulisi tulla voimaan aikaisintaan 1.8.2022. Tällöin laki koskisi ensimmäisen kerran niitä, jotka päättävät perusopetuksen keväällä 2022. Tämä antaisi kunnille ja muille koulutuksen järjestäjille riittävästi aikaa valmistautua lain velvoitteiden toteuttamiseen, varmistaa sen vaatima rahoitus sekä huolehtia kevään 2020 poikkeustilanteen jälkihoidosta. Lain voimaantulo ehdotetussa aikataulussa on ongelmallista myös syksyllä 9. vuosiluokkansa aloittavien oppivelvollisten osalta, joita lain määrittelemä hakeutumisvelvollisuus koskisi jo ennen lain voimaantuloa.

Helsinki eroaa väestöltään ja koulutuksen toimijakentältään merkittävästi muusta maasta. Koko Suomen toisen asteen koulutuksesta noin 13 prosenttia järjestetään Helsingissä. Helsingissä nuorten ikäluokat kasvavat: vuosien 2019–2025 aikana 16–18-vuotiaiden nuorten määrän ennustetaan kasvavan 16 prosenttia. Kymmenen vuoden kuluttua tästä ikäluokasta joka neljäs on vieraskielinen. Nykyisin noin 30 prosenttia toisen asteen opiskelijoista Helsingissä on ulkopaikkakuntalaisia. Uudistuksen vaikutukset kohdistuvatkin suhteellisesti voimakkaimmin juuri Helsinkiin.

Kuntatalouden tilanne on ollut jo pitkään haasteellinen ja koronapandemian seurauksena kuntien rahoituspohja on merkittävästi heikentynyt. Kriisillä tulee olemaan merkittäviä ja pitkäkestoisia taloudellisia vaikutuksia. Talouden tasapainon säilyttämisen mahdollistamiseksi kuntien menoja ei tule kehyskaudella kasvattaa. Kuntien tehtävien ja velvoitteiden kokonaismäärää ei tule lisätä ja myös hallitusohjelmaan kirjattujen uusien, pysyvien ja määräaikaisten, julkisen sektorin menolisäysten ajoitus ja mitoitus on arvioitava tarkoin. Esitysluonnokseen sisältyvät kustannusarviot ovat Helsingin käsityksen mukaan liian alhaisia. Toteutuvia kustannuksia voidaan joutua hallitsemaan tinkimällä opetuksen laadusta ja määrästä. Jos uudistukseen ei osoiteta riittävää rahoitusta, sitä ei pidä toteuttaa nykyisessä tilanteessa, jossa taloudelliset ja sosiaaliset haasteet ovat kunnissa kasvamassa.

Uudistuksen rahoitus

Koronakriisi tulee näkymään kuntien taloudessa useiden vuosien ajan ja aiheuttamaan mittavia ja myös pitkäaikaisia tulomenetyksiä ja menolisäyksiä. Tässä tilanteessa on erityisen tärkeää, että valtio kompensoi oppivelvollisuuden laajentamista koskevasta uudistuksesta syntyvät kustannukset kunnille sekä muille koulutuksen järjestäjille hallitusohjelman mukaisesti täysimääräisesti. Helsingin laskelmien mukaan uudistuksen vuotuiset kokonaiskustannukset tulevat Helsingissä olemaan yli 40 prosenttia suuremmat kuin mitä esitysluonnoksessa arvioidaan. Helsingin arvio vuosittaisista lisäkustannuksista on esitetty liitteessä 1. Erot kokonaiskustannuksissa johtuvat siitä, että Helsingin laskelmassa oppimateriaalin ja -välineiden, ohjauksen ja tietokoneiden kustannukset on arvioitu realistisesti suuremmiksi kuin esitysluonnoksessa. Helsingin laskelmissa on otettu huomioon myös hallinnollisista velvoitteista muodostuvat kustannukset, joille ei ole osoitettu rahoitusta esitysluonnoksessa.

Maksuttomuus

Esitysluonnoksessa ehdotetaan säädettäväksi nykyistä laajemmasta maksuttomuudesta toisen asteen koulutuksessa. Perusopetuksen jälkeen suoritettava ammatillinen tutkinto tai lukiokoulutus ja sen päätteeksi suoritettava ylioppilastutkinto olisivat jatkossa täysin maksuttomia sen kalenterivuoden loppuun saakka, jona henkilö täyttää 20 vuotta. Helsingin kaupunki toteaa, että maksuttomuuden jatkuminen oppivelvollisuuden päättymisen jälkeen tukee sitä, että opiskelija suorittaa tutkinnon loppuun saakka. Helsingin kaupungin toisen asteen oppilaitoksissa arvioidaan vuonna 2024 olevan maksuttomuuteen oikeutettuja opiskelijoita noin 17 400.

Ehdotettujen muutosten myötä maksuttomia olisivat osaamisen hankkimiseksi tarvittavat oppimateriaalit sekä työvälineet, -asut ja -aineet sekä ylioppilastutkinnon suorittamiseksi edellytettävät viisi koetta. Lisäksi päivittäiset koulumatkat olisivat maksuttomia, jos kodin ja oppilaitoksen välinen yhdensuuntainen matka olisi vähintään viisi kilometriä.

Esitysluonnoksen mukaan koulutuksen järjestäjän odotetaan pyrkivän hyödyntämään kaikkia eri kustannusten vähentämiskeinoja tarkoituksenmukaisella tavalla. Esitysluonnoksessa myös todetaan, että mikäli oppivelvollisuuden laajentamisen kustannukset nousisivat esityksessä arvioituja korkeammiksi, kustannussäästöjä voisi joutua hakemaan muusta toiminnasta, mikä saattaisi johtaa ryhmäkokojen suurentumiseen, opetuksen vähenemiseen ja koulutuksen laadun heikentymiseen.

Helsingin kaupunki pitää uudistuksen toteuttamisen edellytyksenä sitä, että valtio kompensoi oppivelvollisuuden laajentamiseen liittyvät maksuttomuuden kustannukset koulutuksen järjestäjille täysimääräisesti. Helsingin kaupunki pitää esitysluonnokseen sisältyviä tutkintokohtaisia kustannusarvioita liian matalina.

Helsingin kaupungin toisen asteen maksuttomuuden kokeilun kokemusten mukaan lukion kurssin oppimateriaalin keskimääräinen hinta on 24,80 euroa (alv. 0 %, ilman mahdollisia alennuksia). Oppimateriaalin keskihinta mahdollisesti nousee, mikäli opiskelijoille hankitaan painettuja oppimateriaaleja. Kokeilussa selvisi, että digitaalisen materiaalin kierrätys ei ole tällä hetkellä mahdollista. Myös painetun materiaalin kierrättäminen on haastavaa, koska materiaalin tulisi olla opiskelijan käytössä niin pitkään kuin hän sitä tarvitsee ylioppilaskirjoituksiin valmistautumista varten. Opiskelijakohtaisten oppimateriaali- ja tarvikekustannusten on arvioitu olevan lukion oppimäärän suorittamisen aikana noin 1 610 euroa, kun esitysluonnoksessa kustannusten on arvioitu olevan noin 1 350 euroa.

Hallitus on myös esittänyt ylioppilastutkinnosta annettua lakia muutettavaksi siten, että maksuttomuuden periaatteiden mukaisesti ylioppilastutkinnon suorittamiseksi edellytettävät viisi koetta sekä niiden osalta hylättyjen kokeiden uusiminen olisivat maksuttomia. Esitysluonnoksessa jää epäselväksi, koskeeko maksuttomuus myös oikaisuvaatimuksia. Tämä tulisi täsmentää lain 20 §:ssä.

Ammatillisen koulutuksen tutkintokohtaisia materiaali- ja välinekustannuksia kartoitettaessa tutkintokohtaiseksi keskihinnaksi Helsingin kaupungin järjestämässä ammatillisessa koulutuksessa arvioitiin noin 710 euroa, kun vastaava esitysluonnokseen sisältyvä arvio kustannuksesta on 400 euroa. Materiaali- ja välinekustannusten pitäminen esitysluonnoksen mukaisesti alhaisella tasolla näyttäytyy opetuksessa saatujen kokemusten perusteella haasteellisena. Opetuksessa käytettävien oppimateriaalien ja opiskeluvälineiden kestoaika ei ole niin pitkä, että samoja materiaaleja ja välineitä voisivat hyödyntää useat opiskelijat. Ammatillisessa koulutuksessa käytettävät materiaalit ja välineet ovat usein sellaisia, jotka kuluvat käytössä, eivätkä huollosta ja puhdistuksesta huolimatta ole toimintakuntoisia kulumisen ja säännöllisen käytön jälkeen. Lisäksi on huomioitava materiaalien ja välineiden todennäköinen hävikki ja rikkoutuminen. Esitysluonnoksessakin tuodaan esiin ammatillisen koulutuksen järjestäjien kokemus, jonka mukaan opiskelijat suhtautuvat lainattuihin työvälineisiin ja työasuihin huolimattomammin ja pitävät niistä heikommin huolta kuin itse hankkimistaan. Esitysluonnoksesta ei tule selkeästi esille, millainen vastuu maksuttomuuden piirissä olevalla opiskelijalla on koulutuksen järjestäjän hankkimista opiskelumateriaaleista ja -välineistä silloin, kun opiskelija omalla huolimattomuudellaan tai tahallisesti vahingoittaa niitä.

Helsingin kaupunki on arvioinut ominaisuuksiltaan riittävän tietokoneen hankintahinnaksi 431 euroa. Vastaava esitysluonnokseen sisältyvä arvio tietokoneen hankintahinnasta on 400 euroa. Tämän lisäksi syntyy tietokonekannan ylläpidosta aiheutuvia lisäkustannuksia, joihin esitysluonnoksessa on varauduttu yhteensä 4 000 000 eurolla valtakunnallisesti.

Esitysluonnoksessa ehdotetaan, että koulutuksen järjestäjän tulee hankkia oppimateriaalit ja -välineet joko yksin tai yhdessä toisten koulutuksen järjestäjien kanssa sekä tarvittaessa huolehdittava niiden varastoinnista, huollosta ja puhdistuksesta. Oppimateriaalien ja -välineiden hankinta edellyttää henkilöstöä, jolla on hankintatoiminnan osaamista. Varastointi vaatii siihen soveltuvat tilat ja riittävästi henkilöstöä varastointia, jakelua ja huoltoa varten. Oppimateriaalien ja -välineiden hankintojen seuraaminen sekä varastointi-, jakelu- ja huoltotoimenpiteiden toteuttaminen käytännössä vaatii myös siihen soveltuvan seuranta- ja hallinnointijärjestelmän. Esitysluonnoksessa ei ole otettu huomioon edellä mainituista toiminnoista syntyviä kustannuksia.

Esitysluonnoksessa on tuotu esiin, että opetukseen liittyvien retkien ja opintokäyntien tulee olla maksuttomia. Tämä muuttaisi toisen asteen oppilaitosten käytänteitä. Nykyisin opiskelijat ovat itse maksaneet osan opintokäynneistä. Opintokäynneissä, vierailuissa ja ulkomaan opintomatkoissa tulisi siis jatkossa ottaa huomioon, että niiden tulisi olla maksuttomia oppivelvollisille opiskelijoille. Esitysluonnoksessakin todetaan, että tämä saattaisi rajoittaa opetukseen liittyvien vierailujen ja matkojen järjestämistä. Maksuttomuus muuttaisi myös toisen asteen oppilaitosten kansainvälisyystoimintaa huomattavasti. Oppivelvollisten opiskelijoiden opetukseen liittyvistä opintoretkistä aiheutuviin kustannuksiin on varauduttu 2 000 000 eurolla valtakunnallisesti, mikä tarkoittaa noin 11 euroa vuodessa per maksuttomaan koulutukseen oikeutettu opiskelija, kun hallituksen laskelmissa on arvioitu maksuttomaan koulutukseen oikeutettujen opiskelijoiden kokonaismääräksi noin 176 000. Esitysluonnoksesta jää epäselväksi, onko oppivelvollisuusiän ylittäneillä oikeus kieltäytyä osallistumasta niihin opiskeluun sisältyviin maksullisiin tilaisuuksiin, jotka oppivelvollisille ovat maksuttomia. Tämä aiheuttaa käytännössä hankaluuksia opetuksen suunnitteluun, jos opetusryhmässä on sekä oppivelvollisia että oppivelvollisuusiän ylittäneitä.

Oppimateriaalien maksuttomuus on ongelmallinen yhdenvertaisuuden näkökulmasta. Toisella asteella, etenkin ammatillisessa koulutuksessa, on yleistä, että samassa opiskelijaryhmässä opiskelee sekä maksuttomuuden piiriin kuuluvia että siihen kuulumattomia opiskelijoita. Opiskelijoiden kannalta ei olisi yhdenvertaista, jos osa ryhmän opiskelijoista saisi maksuttomat opiskeluvälineet ja osa joutuisi kustantamaan ne itse. Esitysluonnoksessa on todettu, että ammatillisen koulutuksen käytännön järjestämisessä voi tietyissä tilanteissa olla hankalaa rajata maksuttomien materiaalien käyttö vain siihen oikeutetuille opiskelijoille. Esitysluonnoksessa kuitenkin todetaan, ettei rahoituksen myöntämisessä otettaisi huomioon materiaalien tarjoamista muille kuin siihen lain mukaan oikeutetuille opiskelijoille. Koulutuksen järjestäjien mahdollisuus suunnata resursseja maksuttomiin materiaaleihin voi vaihdella, ja se voi saattaa opiskelijat eriarvoiseen asemaan ja aiheuttaa kilpailua koulutuksen järjestäjien välillä.

Esitysluonnoksen mukaan maksuttomia eivät olisi erityistä harrastuneisuutta painottavissa koulutuksissa tarvittavat välineet. Tällaisia olisivat esimerkiksi erityisen koulutustehtävän saaneissa lukioissa tai tietyissä ammatillisissa tutkinnoissa tarvittavat soittimet ja urheiluvälineet. Välineet olisivat luonteeltaan henkilökohtaisia ja opiskelija tyypillisesti käyttäisi niitä myös ennen koulutuksen aloittamista ja koulutuksen päättymisen jälkeen. Helsingissä on useita erityistehtävälukioita, joissa oppimateriaalikustannukset ovat korkeammat kuin yleislukioissa. Esitysluonnoksessa jää epäselväksi, mikä kaikki erityistehtävälukioissa kuuluu harrastuneisuuteen ja jää opiskelijan itse maksettavaksi. Esimerkiksi materiaalit, kuten savet, erilaiset piirustus- ja maalaustarvikkeet, IB-lukioiden tutkintomaksut ja IA- ja EE-töiden materiaalit, musiikkilukioiden esiintymis- ja kilpailumatkat sekä urheilulukioiden kilpailumatkat aiheuttavat kustannuksia, joiden sisältyminen maksuttomuuden piiriin jää esitysluonnoksessa epäselväksi. Erityistehtävälukioiden suurempiin kustannuksiin tulisi vastata korottamalla niiden saaman lisärahoituksen tasoa.

Esitysluonnoksessa koulumatkat on esitetty korvattavaksi Kelan koulumatkatukijärjestelmän kautta. Teknisesti toteutus on kannatettava, mutta osa koulumatkojen maksuttomuudesta aiheutuvista kustannuksista, kuten mahdolliset muutokset HSL:lle maksettaviin kuntaosuuksiin, ovat vaikeasti arvioitavissa.

Ohjaus- ja valvontavelvoitteista muodostuvat kustannukset

Esitysluonnoksen mukaan asuinkunnan ja koulutuksen järjestäjien ohjaus- ja valvontavastuu laajenisi nykytilanteeseen verrattuna. Kunnan vastuulle tulisi luoda menettelyt perusopetuksen jälkeen vaille opiskelupaikkaa jääneiden ja opintonsa keskeyttäneiden oppivelvollisten ilmoitusten vastaanottamiseen ja käsittelyyn. Kunnan tehtävänä olisi ottaa yhteyttä oppivelvolliseen sekä tämän huoltajaan ja selvittää oppivelvollisen tilanne ja tuen tarve yhdessä oppivelvollisen ja tämän huoltajan tai muun laillisen edustajan kanssa ja ohjata oppivelvollista hakeutumaan hänelle soveltuvaan koulutukseen ja tarvittaessa muiden tarkoituksenmukaisten palveluiden piiriin. Esitys lisää asuinkunnan ohjauskustannuksia ja hallinnollisia kustannuksia.

Esitysluonnoksessa opetuksen ja koulutuksen järjestäjien yhden ohjaustunnin hinnaksi on arvioitu 32 euroa, mikä vastaisi opinto-ohjaajan keskimääräistä palkkaa sivukuluineen. Helsingin kaupunki arvioi ohjaustunnin hinnan olevan todellisuudessa selvästi korkeampi. Ammatillisessa koulutuksessa, jossa keskeyttämisuhan alla olevia opiskelijoita on esitysluonnoksessa arvioitu vuosittain olevan yli kolminkertainen määrä lukiokoulutukseen nähden ja lisäohjauksen tarve on näin ollen suurempi, yhden ohjaustunnin hinta sivukuluineen on noin 40 euroa.

Lisäksi esitysluonnoksessa tuodaan esille toisen asteen maksuttomuuden aiheuttavan koulutuksen järjestäjille velvoitteita, kuten selvitysvelvollisuuden opiskelijan oikeudesta maksuttomaan koulutukseen, päätösvastuun maksuttomuuden pidentämisestä opiskelijan sitä hakiessa sekä velvollisuuden tallentaa KOSKI-tietovarantoon oppivelvollisuutta ja maksuttomuutta koskevia tietoja. Ilmoituksia vastaanottavan kunnan ja ilmoituksia tekevän koulutuksen järjestäjän näkökulmasta valtakunnallisen oppivelvollisuusrekisterin olemassaolo olisi välttämätöntä, sillä muulla tavoin toteutettava tiedonkulku- ja selvitystyö vaatii lisää resursseja ja siten lisää kustannuksia. Edellä mainittuihin hallinnollisiin velvoitteisiin ei ole varattu rahoitusta. On huomattava, että nykyisin noin 30 prosenttia toisen asteen opiskelijoista Helsingissä on ulkopaikkakuntalaisia ja väestöennusteissa osuuden ennakoidaan kasvavan. Tämä tarkoittaa, että Helsingissä sijaitsevat koulutuksen järjestäjät joutuisivat tekemään merkittävästi ilmoituksia muihin kuntiin.

Rahoitusjärjestelmät

Esitysluonnoksen mukaan ammatillisen koulutuksen rahoituksessa toisen asteen maksuttoman koulutuksen järjestäminen otettaisiin huomioon korotusperusteena perusrahoitusosuudessa, mutta sitä ei otettaisi huomioon suoritus- eikä vaikuttavuusrahoitusosuudessa. Helsingin näkemyksen mukaan perusrahoituksen tulisi taata laadukas opetus- ja ohjaustyö siten, että oppivelvollisten opiskelijoiden ja muiden ammatillisen koulutuksen opiskelijoiden opinnot etenevät suunnitellusti. Ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmä on budjettiperusteinen, eikä esitysluonnoksesta selviä, miten riittävä perusrahoitus muille kuin oppivelvollisille ammatillisen koulutuksen opiskelijoille varmistetaan jatkossa.

Tutkintokoulutukseen valmentavan koulutuksen rahoitus toteutettaisiin kolmen erillisen rahoitusjärjestelmän eli nykyisen perusopetuksen lisäopetuksen, lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmän kautta. Tarkoituksena olisi yhtenäistää valmentavan koulutuksen rahoitustaso näiden kolmen eri järjestelmän sisällä. Valmentavaa koulutusta ja yksikköhintatasoa koskevat säädösmuutokset valmisteltaisiin vuoden 2021 aikana, jolloin rahoitustason määrittämisessä voitaisiin käyttää vuoden 2020 toteutuneita kustannustietoja. Helsinki pitää pyrkimystä rahoitustason yhtenäistämiseen kannatettavana, mutta toteaa, että siinä tulisi huomioida, että pääpaino tutkintokoulutukseen valmentavan koulutuksen järjestämisessä on ammatillisen koulutuksen järjestäjillä. Rahoitustason tulisi olla vähintään nykyisen ammatillisen koulutuksen valmentavan koulutuksen mukainen.

Helsinki näkee, että rahoitusjärjestelmiä tulisi kuitenkin uudistaa esitettyä laajemmin. Eri koulutusmuotojen rahoitusjärjestelmät tulisi yhtenäistää perusteiltaan ja perusrahoituksen osuutta tulisi nostaa ammatillisessa koulutuksessa 80 prosenttiin. Erilaiset rahoitusperusteet oppivelvollisuuden toteuttamisessa eivät ole tarkoituksenmukaiset, sillä rahoitusjärjestelmän tulisi tukea oppivelvollisuuden suorittamista kaikissa koulutusmuodoissa. Lisäksi rahoitusperusteissa tulisi huomioida porrastuksina erityistä tukea tarvitsevat opiskelijat sekä vieraskieliset opiskelijat.

Oppivelvollisuuden valvonta 

Ohjaus- ja valvontavastuu rakennettaisiin ”saattaen vaihtaen” -periaatteella. Eri tahojen ohjaus- ja valvontavastuut määriteltäisiin lainsäädännössä siten, että yhden tahon ohjaus- ja valvontavastuu päättyisi aina vasta silloin, kun toisen tahon ohjaus- ja valvontavastuu alkaisi. Tällä varmistettaisiin se, että oppivelvollinen nuori ei missään vaiheessa putoaisi tukiverkon ulkopuolelle. Helsinki pitää “saattaen vaihtaen” -periaatetta kannatettavana.

Oppivelvollisuuslain 14 §:ssä säädettäisiin, että oppivelvollisen asuinkunnan tulisi viime sijassa ohjata ja valvoa oppivelvollisuuden suorittamista. Esitysluonnoksen mukaan kunnan tulisi luoda menettelyt, miten se ottaa vastaan ilmoituksia perusopetuksen jälkeen vaille opiskelupaikkaa jääneistä tai opintonsa keskeyttäneistä oppivelvollisista. Ilmoitusten toimittamiselle ei olisi valtakunnallista yhteistä tietojärjestelmää, joten kunnan tulisi järjestää ilmoitusten vastaanottaminen ja käsittely tarkoituksenmukaisella tavalla. Helsingissä opetus- ja koulutustoimijoiden määrä poikkeaa merkittävästi muusta Suomesta. Kaupungin omien oppilaitosten lisäksi yksityisiä ja valtion oppilaitoksia on kymmeniä. Valtakunnallinen oppivelvollisuusrekisteri, johon kaikki oppivelvollisuuslain piirissä olevat koulutuksen järjestäjät ja koulutuksen toteuttajat siirtävät tiedon oppivelvollisuusikäisen tilanteesta, on välttämätön edellytys takaamaan kunnalle ajantasaisen tiedon ja varmistamaan toiminnan lain velvoitteiden mukaan.

Valvontavastuullisen kunnan näkökulmasta tiedon siirtyminen ei voi perustua useille eri menetelmille ja väylille. On kannatettavaa kehittää valtakunnallisia KOSKI- ja Opintopolku-järjestelmäratkaisuja vastaamaan paremmin oppivelvollisuuden uuden lainsäädännön velvoitteita. Kehittämistyötä tulee tehdä siten, että kunnan tai koulutuksen järjestäjien väliaikaisilta tietojen siirtoon ja tallentamiseen tarkoitetuilta erillisratkaisuilta vältytään.

Oppivelvollisuusrekisteriä ylläpitävän henkilöstön lisäksi myös etsivällä nuorisotyöllä tulee olla pääsy rekisteriin. Etsivän nuorisotyön tehtävänä tulee olla niiden oppivelvollisten ja heidän huoltajansa tavoittaminen ja ohjaukseen saattaminen, jotka kunnan tietojen mukaan eivät suorita oppivelvollisuutta.

On kannatettavaa, että oppivelvollisuuslain 20 §:ään on lisätty sanktio oppivelvollisen huoltajalle velvollisuutensa laiminlyönnistä. Tämä on linjassa perusopetuslain 45 §:n kanssa. Ammatillisessa tai lukiokoulutuksessa ei ole aiemmin ollut vastaavaa pykälää ja perusteluissa on täsmennettävä, minkälainen huoltajan toiminta katsotaan velvollisuuden laiminlyönniksi. Haastavassa elämäntilanteessa olevien nuorten huoltajat eivät aina riittävällä tavalla pysty tukemaan nuoren oppivelvollisuuden suorittamista. On täsmennettävä, mikä on koulutuksen järjestäjän velvollisuus tai tehtävä tällaisissa tilanteissa.

Hakeutuminen

Helsinki kannattaa sitä, että oppivelvollisella olisi perusopetuksen päättymisen jälkeen hakeutumisvelvollisuus toisen asteen koulutukseen. Helsinki pitää kuitenkin tärkeänä, että nykyistä hakujärjestelmää selkiytetään ja kehitetään yhtenäisemmäksi. Nykyisellään eri hakujärjestelmissä haetaan eri aikoina, ja hakeutumisvaihtoehtojen ja hakujärjestelmän kokonaisuus ei hahmotu hakijalle selkeästi.

Oppivelvollisuuden näkökulmasta olisi myös selkeää, että uusi yhteishaku palvelisi ensisijaisesti oppivelvollisia. Koulutuksen järjestäjä voisi näin suunnata paremmin aloituspaikat kyseiselle kohderyhmälle ja varmistaa heille opiskelupaikat. Toinen vaihtoehto olisi muuttaa yhteishaun valintaperusteita siten, että ne entistä vahvemmin suosisivat oppivelvollisia, jolloin yhteishaussa voisivat edelleen hakea myös oppivelvollisuusiän ylittäneet hakijat. Molemmat ratkaisut edellyttävät koulutuksen järjestäjien sitoutumista sekä yhteishaun että jatkuvan haun toteuttamiseen ja opiskelupaikkojen varaamista molemmista hauista hakeville. Tutkintoon valmentavassa (TUVA) koulutuksessa on myös tärkeää säilyttää jatkuva haku. Koulutuksen kohderyhmä on laaja, ja on tarpeellista varmistaa, että koulutukseen hakeutuvat voivat aloittaa koulutuksen joustavasti.

Jatkossa maksuttomaan toisen asteen koulutukseen oikeutetun opiskelijan päivittäiset koulumatkat olisivat maksuttomia, jos kodin ja oppilaitoksen välinen yhdensuuntainen matka olisi vähintään viisi kilometriä. Tämä vastaisi perusopetuslaissa säädettyä maksuttoman koulumatkan rajaa. Helsingin kaupungin näkökulmasta on haastavaa se, että jo nykyisin kaupungin järjestämään lukio- ja ammatilliseen koulutukseen hakeutuu runsaasti opiskelijoita muista kunnista samaan aikaan, kun Helsingissä nuorten ikäluokat kasvavat. Koulumatkojen maksuttomuus voi entisestään lisätä Helsingin houkuttavuutta, ja koulutuspaikkojen kasvava kysyntä saattaa heikentää helsinkiläisten nuorten mahdollisuuksia päästä kotikaupungissa järjestettävään toisen asteen koulutukseen.

Ohjaus

Esitysluonnoksessa kuvataan ohjauksen ja valvonnan vastuiden jakautuminen opetuksen järjestäjän, koulutuksen järjestäjän ja asuinkunnan välillä. On hyvä, että ohjausvastuut, ns. “saattaen vaihtaen” -periaate, on määritelty laissa selkeästi. On tärkeää, että vastuu oppivelvollisen ohjauksesta on koko ajan jollakin laissa määritellyllä taholla, jotta oppivelvollinen ei pääse putoamaan koulutusjärjestelmän ulkopuolelle. Viimesijainen ohjaus- ja valvontavastuu olisi oppivelvollisen asuinkunnalla. Esitysluonnoksessa kuitenkin todetaan, että yksittäisen asuinkunnan ohjaus- ja valvontavastuulle jäävien oppivelvollisten määrän ei odoteta olevan kovin merkittävä. Helsingin kohdalla tämä määrä on kuitenkin huomattavan suuri verrattuna pienempiin kuntiin. Lisäksi on huomattava, että opiskelija, jolle on osoitettu oppivelvollisuuspaikka, tulee tarvitsemaan tavanomaista enemmän tukea ja ohjausta.

Helsinki pitää tarpeellisena opinto-ohjauksen lisäämistä sekä perusopetukseen että toiselle asteelle. Siirtymävaiheen ohjauksessa on tärkeää kehittää moniammatillista ja -alaista yhteistyötä sekä oppilaitoksen sisällä että eri koulutuksen järjestäjien välillä. Keskeyttämisriskissä olevia opiskelijoita on tavoiteltava aktiivisesti ja ehkäistävä keskeyttämisiä muun muassa yksilöllisen pedagogiikan keinoin. Onkin tärkeää, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjille taataan resurssit myös opinto-ohjauksen laadun kehittämiseen sekä opetushenkilöstön ohjausosaamisen vahvistamiseen.

Esitys opiskelupaikan osoittamisesta on pääosin kannatettava. On hyvä, että säädetään, että valtakunnallisessa yhteishaussa oppivelvollinen tulee valituksi tai osoitetaan TUVA-koulutukseen, jos hän ei tule valituksi tutkintokoulutukseen. Muutoksena 15 §:ään asuinkunnalle tulisi kuitenkin säätää oikeus osoittaa opiskelupaikka myös asuinkunnan järjestämään tutkintoon johtavaan koulutukseen silloin, kun oppivelvollinen täyttää tutkintokoulutuksen edellytykset.

Helsinki pitää kannatettavana oppivelvollisuuslain 15 §:n kirjausta siitä, että kaikille soveltuvaa koulutusta järjestäville säädetään velvollisuus ottaa vastaan kunnan osoittama oppivelvollinen. Kuitenkin opiskelupaikan osoittamisessa on huomioitava myös oppivelvollisen erityisen tuen ja vaativan erityisen tuen tarve. Vaativaa erityistä tukea voi saada vain sen järjestämiseen oikeutetuissa ammatillisissa oppilaitoksissa. Jos opiskelijalla arvioidaan olevan vaativan erityisen tuen tarve, hänelle tulisi osoittaa opiskelupaikka TELMA- tai TUVA-koulutuksessa sellaisessa oppilaitoksessa, jossa on mahdollisuus saada vaativaa erityistä tukea. Käytännössä kunta osoittaisi opiskelijoita ammatillisiin erityisoppilaitoksiin sekä niille koulutuksen järjestäjille, joilla on rajattu vaativan erityisen järjestämislupa. Esitysluonnoksesta ei selviä, miten toimitaan tilanteissa, joissa vaativaa erityistä tukea tarjoavien koulutuksen järjestäjien opiskelijapaikat ovat täynnä. Vaikeasti vammaisella tai muutoin vaativaa erityistä tukea tarvitsevalla nuorella on oltava yhdenvertaiset mahdollisuudet perusopetuksen jälkeiseen koulutukseen. Ongelma opiskelupaikkojen riittävyydessä on olemassa jo nykyhetkellä, ja olisi tärkeää, että uudistuksessa esitettäisiin ratkaisu, jottei tilanne muutu entistä vaikeammaksi vaativaa erityistä tukea tarvitseville.

Ammatillisesta koulutuksesta valmistuneen henkilön oikeus saada ohjausta tutkinnon suorittamisen jälkeen on kannatettava. Ehdotettu oikeus vastaisi lukiolain 25 §:n 4 momentissa säädettyä vastaavaa oikeutta jälkiohjaukseen. Samanlainen oikeus jatko-ohjaukseen asettaa ammatillisesta koulutuksesta valmistuneet yhdenvertaiseen asemaan lukiosta valmistuneiden kanssa ja tukee koulutuspolkujen toteutumista ammatillisesta koulutuksesta korkeakouluihin. Lisäksi on hyvä, että esitysluonnoksessa jälkiohjaus on rajattu pelkästään jatko-opintoihin hakeutumiseen ja näin jälkiohjaus on erotettu TE-hallinnon alle kuuluvasta suoraan työllistymiseen liittyvästä ohjauksesta. Esitysluonnoksessa kuitenkin todetaan, että ohjausvelvoite kestäisi tutkinnon suorittamisvuotta seuraavan vuoden loppuun. On huomioitava, että ammatillisesta koulutuksesta valmistutaan pitkin vuotta, jolloin esimerkiksi tammikuussa ja joulukuussa valmistuneet ovat tässä eriarvoisessa asemassa.

Koulutuksen toteuttaminen ja oppivelvollisuuden suorittaminen 

Perusopetuksen jälkeen oppivelvollisuutta suoritettaisiin lukiokoulutuksessa, ammatillisessa koulutuksessa tai perusopetuksen jälkeisissä erilaisissa nivelvaiheen koulutuksissa. Oppivelvollisuus päättyisi viimeistään silloin, kun oppivelvollinen täyttää 18 vuotta. Tämä tarkoittaa, että oppivelvollisella on edelleen mahdollisuus keskeyttää opinnot saamatta tutkintoa valmiiksi. Jo nykyisellään toisen asteen koulutuksen haaste on keskeyttäminen ennen tutkinnon suorittamista. On huomattava, että oppivelvollisuus ei sinänsä tuo lisää tukea niille heikommassa asemassa oleville nuorille, joiden elämäntilanne on vaikea ja oppimisen valmiudet ovat heikot toisen asteen opintojen onnistumisen näkökulmasta.

Esitysluonnoksessa ehdotetaan myös oppilas- ja opiskeluhuoltolain mukaisten palveluiden laajentamista kansanopistojen oppivelvollisille suunnatun koulutuksen opiskelijoille. Lisäksi palveluita ehdotetaan laajennettavaksi oppivelvollisille, jotka suorittavat oppivelvollisuuttaan aikuisille tarkoitetussa lukiokoulutuksessa tai ammattitutkintokoulutuksessa. On kannatettavaa, että kaikki oppivelvollisuuttaan suorittavat opiskelijat ovat oppilas- ja opiskelijahuoltolain piirissä. Oppilas- ja opiskelijahuoltopalveluja tulee vahvistaa kaikilla kouluasteilla.

Esitysluonnoksen mukaan koulutuksen järjestäjän tulee yhdessä oppivelvollisen ja tämän huoltajan tai muun laillisen edustajan kanssa laatia suunnitelma oppivelvollisuuden suorittamisesta määräaikaisen erottamisen tai opiskeluoikeuden pidättämisen aikana. Koulutuksen järjestäjältä puuttuvat keinot velvoitteen täyttämiseen, mikäli oppivelvollinen ja/tai tämän huoltaja kieltäytyvät tai eivät ole kykeneviä osallistumaan suunnitelman laadintaan. On epäselvää, täyttyykö esimerkiksi tällaisessa tilanteessa oppivelvollisuuslain 20 §:n perusteet tuomita oppivelvollisen huoltaja oppivelvollisen valvonnan laiminlyönnistä sakkoon.

Päätös oppivelvollisuuden suorittamisen keskeyttämisestä tehdään hakemuksesta. Pienessä osassa kohderyhmän oppijoita haasteena on saada hakemukset päätöksen tekemiseksi. Näin on esimerkiksi tilanteessa, jossa perusopetukseen valmistavan opetuksen oppilas viedään takaisin kotimaahansa. Koulutuksen järjestäjälle ja asuinkunnalle tulisi säätää lain 7 §:ään mahdollisuus päättää keskeyttämisestä tilanteissa, joissa oppivelvollisen tai huoltajan tavoittamiseen on pysyvä este.

Tutkintokoulutukseen valmentava koulutus

Uudeksi tutkintokoulutukseen valmentavaksi koulutukseksi yhdistettäisiin nykyiset perusopetuksen ja toisen asteen koulutuksen väliin sijoittuvat nivelvaiheen koulutukset: perusopetuksen lisäopetus, lukiokoulutukseen valmistava koulutus ja ammatilliseen koulutukseen valmentava koulutus. Uuden valmentavan koulutuksen tavoitteena olisi antaa valmiuksia sekä lukiokoulutukseen että ammatilliseen koulutukseen siirtymiseen, eikä opiskelijan tarvitsisi vielä valmentavan koulutuksen aloittaessaan tietää, kumpaan hän aikoo hakeutua.

Helsinki kannattaa sitä, että siirtymävaiheen koulutuksia yhtenäistetään siten, että ne muodostavat opiskelijan kannalta selkeän koulutuskokonaisuuden ja että opiskelija voi suorittaa erilaisia sisältöjä tarpeidensa mukaan. Tällöin oppivelvollisen on mahdollista tutustua laajemmin eri vaihtoehtoihin ennen tutkintoon johtavan koulutuksen valintaa. On myös kannatettavaa, että jatkossa lukiokoulutukseen valmentavia sisältöjä voidaan tarjota kaikille valmentavaa koulutusta tarvitseville, ei vain vieraskielisille, kuten tällä hetkellä on tilanne. Toisaalta Helsinki pitää tärkeänä, että vieraskieliset opiskelijat otetaan jatkossakin huomioon erityisenä kohderyhmänä, sillä vieraskielisten osuuden Helsingissä ennakoidaan kasvavan ja vieraskielisten oppivelvollisten hakeutumista lukiokoulutukseen halutaan edistää. Koulutuksen kaikkien eri kohderyhmien huomioon ottaminen on tärkeää koulutuksen rakenteen ja sisällön suunnittelussa.

Esitysluonnoksen mukaan tutkintokoulutukseen valmentavan koulutuksen järjestämislupa voidaan myöntää hakemuksesta lukiolaissa tarkoitetulle lukiokoulutuksen järjestäjälle, ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitetulle ammatillisen koulutuksen järjestäjälle taikka rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle, jolle on myönnetty perusopetuslain 7 §:ssä tarkoitettu perusopetuksen järjestämislupa. Helsinki pitää tärkeänä, että kuntaa kuullaan järjestämislupia myönnettäessä.

Esitysluonnoksessa todetaan, että TUVA-koulutuksessa sovellettaisiin rinnakkain perusopetuslain, lukiolain ja ammatillisesta koulutuksesta annettuja säädöksiä. Tämä asettaisi eri koulutusmuodoissa opiskelevat oppivelvolliset eriarvoiseen asemaan, ja tällöin saman kunnan tai koulutuksen järjestäjän koulutuksissa sovellettaisiin eri lakeja. Esimerkiksi erityisestä tuesta säädettäessä on ongelmallista, että opiskelija saa erityisen tuen perusteella erityisiä apuvälineitä ja avustajapalveluita eri lainsäädännön nojalla riippuen siitä, onko hän perusopetuksen, ammatillisen koulutuksen tai lukiokoulutuksen järjestäjän opiskelijana. TUVA-koulutuksen lainsäädäntöä ja säädösperustetta tulee edelleen kehittää siten, että uusi koulutusmuoto muodostaa selkeän lainsäädännöllisen ja johdonmukaisen kokonaisuuden. Myös TUVA-koulutuksen opettajien kelpoisuudesta tulee antaa oma asetus.

Esitysluonnoksessa todetaan, että tutkintokoulutukseen valmentavan koulutuksen laajuus on 38 viikkoa ja opiskelijalla on oikeus saada opetusta ja ohjausta eri oppimisympäristöissä keskimäärin 29 tuntia opiskeluviikkoa kohti. Helsinki ehdottaa, että tuntimäärä poistetaan esitysluonnoksesta. TUVA-koulutuksen tunti- ja viikkoperusteinen määrittely ei toteuta jatkuvan oppimisen periaatetta eikä osaamisperusteisuutta. Paluu läpäisy- ja aikaperiaatteeseen ohjaa väärällä tavalla etenemisen seurantaa tunteihin ja viikkoihin, kun olennaista on kuitenkin panostaa koulutuksen toteutuksissa yksilöllisyyttä, joustavuutta ja osaamista edistäviin ratkaisuihin. Lisäksi myös rahoituksen tulee kannustaa opiskelijalähtöisyyteen ja osaamisperusteisuuden toteuttamiseen eikä opetusviikkojen laskentaan.

Lausunnon keskeinen sisältö

Koronakriisi tulee näkymään kuntien taloudessa useiden vuosien ajan ja aiheuttamaan mittavia ja pitkäaikaisia tulomenetyksiä ja menolisäyksiä. Oppivelvollisuuden laajentamisesta aiheutuvat kustannukset on korvattava kunnille täysimääräisesti. Esitysluonnokseen sisältyvät kustannusarviot ovat Helsingin käsityksen mukaan liian alhaisia etenkin oppimateriaalien ja -välineiden sekä ohjauksen osalta. Hallinnollisista velvoitteista kunnille ja muille koulutuksen järjestäjille syntyviä kustannuksia ei ole kattavasti huomioitu, vaan toimijoiden odotetaan pyrkivän hyödyntämään kaikkia eri kustannusten vähentämiskeinoja tarkoituksenmukaisella tavalla. Jos uudistukseen ei osoiteta riittävää rahoitusta, sitä ei pidä toteuttaa nykyisessä tilanteessa, jossa taloudelliset ja sosiaaliset haasteet ovat kunnissa kasvamassa. Julkisen talouden tasapainon säilyttämisen mahdollistamiseksi kuntien menoja ei tule kehyskaudella kasvattaa. Kuntien tehtävien ja velvoitteiden määrää ei saa kokonaisuudessaan lisätä. Kaikkien hallitusohjelmaan kirjattujen uusien, pysyvien ja määräaikaisten, julkisen sektorin menolisäysten ajoitus ja mitoitus on arvioitava tarkoin.

Mikäli rahoitus taataan, lakien tulisi tulla voimaan aikaisintaan 1.8.2022. Helsingissä järjestetään noin 13 prosenttia koko Suomen toisen asteen koulutuksesta, joten uudistuksen vaikutukset kohdistuvat suhteellisesti voimakkaimmin juuri Helsinkiin. Esitetty aikataulu ei anna riittävästi aikaa valmistautua lain velvoitteiden toteuttamiseen, varmistaa sen vaatima rahoitus sekä huolehtia kevään 2020 poikkeustilanteen jälkihoidosta. Lain voimaantulo ehdotetussa aikataulussa on ongelmallista etenkin valvontaan ja ohjaukseen liittyvien tietojärjestelmien kehittämisen, oppimateriaali- ja välinehankintojen sekä syksyllä 9. vuosiluokkansa aloittavien oppivelvollisten osalta, joita lain määrittelemä hakeutumisvelvollisuus koskisi jo ennen lain voimaantuloa.

Esitysluonnoksessa on useita kannatettavia rakenteellisia uudistuksia. Näitä ovat esimerkiksi hakeutumisvelvollisuus, “saattaen vaihtaen” -periaate sekä tehostettu opinto-ohjaus perusopetuksessa ja toisella asteella. Samoin kannatettava on uusi, yhtenäisempi nivelvaiheen koulutus ja tavoite sen rahoituksen yhtenäistämisestä. Rahoitusjärjestelmiä tulisi kuitenkin uudistaa esitettyä laajemmin. Eri koulutusmuotojen rahoitusjärjestelmät tulisi yhtenäistää perusteiltaan ja perusrahoituksen osuutta tulisi nostaa ammatillisessa koulutuksessa 80 prosenttiin. Erilaiset rahoitusperusteet oppivelvollisuuden toteuttamisessa eivät ole tarkoituksenmukaiset, sillä rahoitusjärjestelmän tulisi tukea oppivelvollisuuden suorittamista kaikissa koulutusmuodoissa. Lisäksi rahoitusperusteissa tulisi huomioida porrastuksina erityistä tukea tarvitsevat opiskelijat sekä vieraskieliset opiskelijat.

Esitysluonnoksen mukaan oppivelvollisuus päättyisi, kun oppivelvollinen täyttää 18 vuotta. Tämä tarkoittaa, että oppivelvollisella on edelleen mahdollisuus keskeyttää opinnot saamatta tutkintoa valmiiksi. Jo nykyisellään toisen asteen koulutuksen haaste on keskeyttäminen ennen tutkinnon suorittamista. On huomattava, että oppivelvollisuus ei itsessään tuo lisää tukea niille nuorille, joiden elämäntilanne on vaikea ja opiskeluvalmiudet ovat heikot toisen asteen opintojen suorittamiseen. Esitysluonnoksen mukaiset rakenteelliset uudistukset voitaisiin toteuttaa myös ilman oppivelvollisuuden laajentamista.

Asuinkunnan tehtäväksi esitetty oppivelvollisuuden valvonta edellyttää valtakunnallista tietojärjestelmää (ns. oppivelvollisuusrekisteriä), johon opetuksen ja koulutuksen järjestäjät tallentavat tiedon oppivelvollisen tilanteesta ja jonka kautta tehdään ilmoitus kunnalle, mikäli oppivelvollisuuden suorittaminen keskeytyy. Helsingissä opetuksen ja koulutuksen toimijakenttä eroaa merkittävästi muusta maasta. Kaupungin omien oppilaitosten lisäksi yksityisiä ja valtion oppilaitoksia on kymmeniä. Valtakunnallinen oppivelvollisuusrekisteri on välttämätön edellytys takaamaan ajantasaisen tiedon ja varmistamaan toiminnan uuden lainsäädännön velvoitteiden mukaan. On kannatettavaa kehittää jo olemassa olevia järjestelmäratkaisuja. Yhteisen järjestelmän tulisi olla käytettävissä lain tullessa voimaan, jotta kuntien tai koulutuksen järjestäjien väliaikaisilta erillisratkaisuilta vältytään.

Helsingin kaupungin näkökulmasta haastavaa on se, että jo nykyisin kaupungin järjestämään lukio- ja ammatilliseen koulutukseen hakeutuu runsaasti opiskelijoita muista kunnista samaan aikaan, kun Helsingissä nuorten ikäluokat kasvavat. Koulumatkojen maksuttomuus voi entisestään lisätä Helsingin houkuttavuutta, ja koulutuspaikkojen kasvava kysyntä saattaa heikentää helsinkiläisten nuorten mahdollisuuksia päästä kotikaupungissa järjestettävään toisen asteen koulutukseen.

Opetus- ja kulttuuriministeriö pyytää kaupungin lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi oppivelvollisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Esitysluonnos koskee hallitusohjelman kirjauksia mm. oppivelvollisuusiän korottamisesta 18 ikävuoteen, toisen asteen koulutuksen maksuttomuudesta ja ohjauksen kehittämisestä.

Lausuntopyyntö ja hallituksen esitysluonnos ovat kokonaisuudessaan esityksen liitteinä. Lausunnon antamisen määräaika on 15.6.2020.

Kasvatus- ja koulutuslautakunta on antanut lausuntonsa kaupunginhallitukselle 26.5.2020 § 124. Päätös syntyi äänestysten jälkeen. Kaupunginhallitukselle tehtävässä esityksessä lakimuutosten voimaantuloa ja kuntien menojen ja tehtävien lisäämistä koskevat kohdat lausunnon ensimmäisellä sivulla vastaavat asiasisällöltään kasvatus- ja koulutuslautakunnalle tehtyä pohjaesitystä eivätkä lautakunnan hyväksymiä vastaehdotuksia. Oppimateriaaleja koskeva kohta lausunnon kolmannella sivulla on muotoiltu uudelleen. Muilta osin esitys on lautakunnan lausunnon mukainen lukuun ottamatta sanamuotoja koskevia muutoksia, joilla ei ole vaikutusta asiasisältöön.

Päätös tullut nähtäväksi 08.06.2020

MUUTOKSENHAKUKIELTO

Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta, koska päätös koskee asian valmistelua tai täytäntöönpanoa.

Sovellettava lainkohta: Kuntalaki 136 §