Ryhmäaloite, Kesk, Helsingin arvioitava päätösten segregaatiovaikutukset

Kaupunginhallitus esittää kaupunginvaltuustolle seuraavaa:

Kaupunginvaltuusto katsoo aloitteen loppuun käsitellyksi.

Kaupunginvaltuusto päätti 9.10.2024 § 207 palauttaa asian uudelleenmuotoiltuna uudelleen valmisteltavaksi edellyttäen, että päätösten ennakkoarvioinnissa vahvistetaan segregaatiovaikutusten arviointia ja kuvataan sen toteutus aloitevastauksessa (Liite 1).

Segregaatio on moniuloitteinen käsite

Asuinalueiden omaleimaisuus on kaupunkien kehitykselle ominainen ja luontainen piirre. Kaupunkeihin kuuluu erilaisten kaupunginosien kirjo, ja myös tietyt hyvinvointierot niiden välillä ovat väistämättömiä. Jos erot kasvavat, kehityksellä voi olla monia kielteisiä seurauksia ja sen suuntaa voi olla vaikea muuttaa. Tällöin puhutaan alueellisesta segregaatiosta ja sen vaikutuksista. Alueellisella segregaatiolla tarkoitetaan asuinalueille paikantuvia hyvinvointieroja, joiden juurisyyt ovat asukkaiden välisissä hyvinvoinnin, terveyden, tulotason, koulutuksen, työttömyyden ja vieraskielisyyden eroissa. Segregaatiokehitys kytkeytyy eriarvoisuuteen ja se näkyy sosioekonomisen hyväosaisuuden ja huono-osaisuuden kasautumisena toisistaan erillisille asuinalueille.

Usean tilannekuvan sekä tilasto- ja tutkimusraportin mukaan on tiedossa, että asuinalueiden väliset erot ovat Helsingissä selkeitä ja ovat hieman kasvaneet useilla sosioekonomisella mittareilla kuvattuna. Vaikka monissa ilmiöissä on tapahtunut myönteistä kehitystä, huolestuttavaa on väestöryhmien väliset selkeät erot lukuisissa hyvinvoinnin, terveyden ja turvallisuuden ilmiöissä.

Väestörakenteen eriytyessä eri alueille muodostuu toisistaan poikkeavia palvelutarpeita, joihin kaupungin palvelurakenteen pitää pystyä vastaamaan. Segregaatiolla voi olla vaikutuksia myös suoraan yksilöiden hyvinvointiin niin sanottujen naapurustovaikutusten tai aluevaikutusten kautta. Esimerkiksi asuminen pienituloisella asuinalueella voi joissakin olosuhteissa rajoittaa tai heikentää yksilön myöhempiä elämän saavutuksia. Segregaation tuottamat erot alueiden väestöpohjassa ja instituutioiden rakenteissa heijastuvat asuntomarkkinoiden dynamiikkaan alueiden maineen, asuntojen hintojen ja muuttoliikkeen valikoitumisen kautta. Segregaation vaikutuksissa ei siten ole kyse vain huono-osaisuuden kasautumisesta tai heikoimmassa asemassa olevien ihmisten hyvinvoinnista. Myös keskiluokkaiset ja hyväosaiset ihmiset ovat osallisina segregaatiokehityksessä yhtäältä asumisvalintojensa ja toisaalta näitä valintoja ohjaavien rakenteiden kautta. Lisäksi segregaatiokehityksellä voi olla myös laajempia yhteiskunnallisia vaikutuksia, jotka heijastuvat muun muassa asukkaiden osallisuuden kokemuksiin ja kansalaisyhteiskunnan toimivuuteen.

Segregaation ehkäisyyn panostetaan moninaisilla toimenpiteillä

Helsingin kaupunkistrategian mukaan on varmistettava, ettei kaupunginosien välinen eriarvoistuminen Helsingissä syvene. Tavoitteena on olla kaupunki, jossa asuinalueet eivät eriydy ja kaikkialla on mahdollista elää turvallista ja viihtyisää elämää positiivisesti omaleimaisissa kaupunginosissa. Helsinki on pyrkinyt ennalta ehkäisemään ja lieventämään segregaatiokehitystä jo useamman vuosikymmenen ajan. Kaupungin toimet segregaation torjumiseksi voidaan jakaa segregaatiota ennalta ehkäiseviin ja sen vaikutuksia lieventäviin tai korjaaviin toimenpiteisiin.

Kaupunginhallitus käynnisti kaupunkistrategian täytäntöönpanopäätöksellään 4.4.2022 § 245 neljä poikkihallinnollista ohjelmaa. Yksi näistä on segregaation ehkäisyn ohjelmaryhmä, jonka tavoitteeksi asetettiin riittävien kaupunkiyhteisten toimien varmistaminen kaupunkilaisten eriarvoisuuden vähentämiseksi ja syrjäytymisen ehkäisemiseksi. Lisäksi tavoitellaan yhdenvertaisuutta ja eri väestöryhmien välisten suhteiden parantumista ja osallisuuden kokemuksen lisääntymistä.

Ohjelmaryhmän työssä keskitytään niihin segregaation haasteisiin, joihin kaupungilla on mahdollisuus omilla toimenpiteillään vaikuttaa joko segregaatiota ehkäisevillä tai lieventävillä ja korjaavilla toimenpiteillä. Vuosina 2023–2025 ohjelmatyön kärkiteemat ovat talousarvion määrärahojen kohdentaminen tarveperusteisesti, kaupunkiuudistuksen edistäminen, lasten ja nuorten hyvinvoinnin parantaminen sekä päihdehaittojen vähentäminen kaupunkiympäristössä. Työn lähtökohtana on vuonna 2023 julkaistu kaupunkitiedon muistio kaupungin segregaatiotyön tilasta (Liite 2). Esimerkiksi kaupunkiuudistustyöllä panostetaan erityisesti asuinalueiden eriytymisen kehityksen vähentymiseen ja hyvinvoinnin, terveyden ja turvallisuuden edistämistyöllä paneudutaan eri väestöryhmien hyvinvointi- ja terveyserojen kasvun hillitsemiseen. Lisäksi on lukuisia muita toimenpiteitä ja hankkeita, joilla pureudutaan segregaation ehkäisyyn juurisyihin. Teemoja on viety eteenpäin osana ohjelmaryhmän työtä.

Päätösten vaikutusten ennakkoarviointia toteutetaan yhteisellä ohjeistuksella ja usealla toimintamallilla

Päätösten vaikutusten ennakkoarviointi on kirjattu eri näkökulmien osalta useampaan eri lakiin kuntien tehtäväksi. Esimerkiksi ympäristövaikutusten sekä asukkaiden hyvinvointiin ja terveyteen kohdistuvien päätösten ennakkoarviointi ovat kunnille lakisääteisiä. Myös maankäytön suunnittelussa ja kaavoituksessa tehdään laajamittaista päätösten vaikutusten ennakkoarviointia. Kaavaselostuksissa esitetään kaavan vaikutukset mm. yhdyskuntarakenteeseen, rakennettuun ympäristöön, luontoon, maisemaan, liikenteen ja teknisen huollon järjestämiseen, talouteen, terveyteen ja turvallisuuteen, eri väestöryhmien toimintamahdollisuuksiin lähiympäristössä, sosiaalisiin oloihin ja kulttuuriin. Kaupungin yleinen päätösvalmistelu ohjaa valmistelijoita hankkimaan kaikki tarpeelliset tiedot ja selvitykset, joilla on merkitystä asian ratkaisemista varten. Päätösten valmisteluvaiheessa arvioidaan, millaisia tulevia vaikutuksia käsillä olevasta asiasta tehtävällä päätöksellä on.

Tärkeä osa päätösten vaikutusten ennakkoarviointia on erilaiset tilastot ja tutkimukset. Kaupunkitiedon tuottamia tilannekuvia segregaatiosta, kuten eri alueiden kehityksestä sosioekonomisten muuttujien osalta ja tietoa eri väestöryhmien terveys- ja hyvinvointieroista käytetään merkittävästi osana päätösvalmistelua. Nämä tehdyt tarkastelut sisältyvät nykyisellään päätösten perusteluteksteihin, mutta niitä ei välttämättä nimetä segregaation vaikutusten arvioinniksi.

Helsingissä vuonna 2019 valmistunut ohjeistus päätösten vaikutusten ennakkoarvioinnin toteuttamisesta ohjeistaa vastuuvalmistelijaa tekemään päätöksen vaikutusten arviointi, jos päätöksellä on merkittäviä vaikutuksia ja päätös liittyy kaupungin strategisiin tavoitteisiin. Mallin mukaan vaikutusten arviointia toteutetaan usean vaiheen mukaisesti kuten, tunnistetaan päätösvaihtoehtojen mahdollisia vaikutuksia, havaitaan merkittävät vaikutukset, valitaan arviointityökalu tai malli ja toteutetaan arviointi sekä tehdään johtopäätökset osaksi päätösesitystä. Päätösten vaikutuksia arvioidaan useasta eri näkökulmasta, ja vaikutusten ennakkoarvioinnissa eri näkökulmia yhdistetään samaan arvioinnin kohteena olevaan asiaan. Valmistelussa huomioidaan nykyisen ohjeistuksen mukaan ennakkoon päätösten vaikutuksia kuntalaisiin, ympäristöön, organisaatioon ja henkilöstöön sekä talouteen.

Ennakkoarvioinnin toteutukseen on luotu apuvälineitä ja malleja hahmottamaan keskeisimpiä vaikutuksia. Työssä arvioidaan esimerkiksi vaikutuksia kuntalaisten terveyteen ja hyvinvointiin, asumiseen ja asumisympäristöön, yhdenvertaisuuteen sekä turvallisuuteen. Apuvälineissä ja malleissa on apukysymyksiä kuten, miten päätös vaikuttaa ihmisten hyvinvointiin ja terveyteen, ihmisten elinoloihin ja asuinympäristöön, alueen yrityksiin, asumiseen, eri kulttuuritaustaisiin tai kieliryhmiin, seksuaali- tai sukupuolivähemmistöihin, eri väestöryhmien yhdenvertaisuuteen, eri palveluihin, kaupunkiyhteisen työn toteuttamiseen sekä luonnon monimuotoisuuteen, ilmastoon ja kaupunkikuvaan. Sanaa segregaatio ei ole nykyisissä arviointimalleissa nostettu omaksi näkökulmaksi. Voimassa oleva ohjeistus kuitenkin ohjaa kirjaamaan yllä mainitut näkökulmat päätösten perusteluteksteihin ja näin ollen myös segregaatioteema tulee huomioiduksi. Uutena työvälineenä on keväällä 2024 hyväksytty lapsivaikutusten arviointimalli, joka ohjeistaa kirjaamaan tehty arviointi omalla otsikollaan päätösesitykseen.

Keväällä 2024 on päivitetty valmistelijoiden ohjeita päätösten ennakkoarvioinnista, luotu uusi intrasivu työn tueksi sekä järjestetty koulutuksia ja tilaisuuksia mm. lapsivaikutusten arvioinnista. Henkilöstön osaamisen kasvattamista sekä ohjeistuksen kehittämistä päätösten ennakkoarvioinnin valmistelussa jatketaan.

Talousarviovalmistelu ohjaa osaltaan päätösten ennakkoarviointia

Osana talousarvio- ja taloussuunnitelmaehdotuksen teknisiä valmisteluohjeita vuodelle 2026 ohjeistetaan sisällyttämään lautakuntien talousarvioehdotuksiin päätösten vaikutusten ennakkoarviointi. Vaikutuksia tulee mallin mukaan tarkastella kuntalaisiin, ympäristöön, organisaatioon ja henkilöstöön sekä talouteen liittyvinä merkittävinä vaikutuksina. Vuoden 2026 tavoitevalmistelussa erityishuomiota kiinnitetään sukupuolivaikutusten arviointiin sekä haavoittuvassa asemassa ja syrjinnän vaarassa olevien lasten ja perheiden näkökulmaan. Lisäksi talousarvioesityksiin kirjataan kaupunkiyhteiset segregaation ehkäisyn tavoitteet, joilla erityisesti edistetään ja kehitetään kaupunkiyhteistä segregaation ennaltaehkäisevää ja vaikutuksia lieventävää työtä.

Lapsivaikutusten arviointimalli yksi esimerkki segregaationäkökulmien huomioimisesta päätösten ennakkoarvioinnissa

Yksi esimerkki päätösten vaikutusten ennakkoarvioinnin kehittämiseen on kasvatuksen ja koulutuksen toimialan lapsivaikutusten arvioinninmallin noudattaminen palveluverkkosuunnittelun lähtökohtana. Valmisteluprosessit johdetaan jatkossa tästä mallista, jonka tavoitteena on osallisuuden, ennakoinnin, kokonaisvaikutusten arvioinnin ja asukaslähtöisyyden parantaminen. Myös kaupunkiympäristön toimialalla on käynnistetty lapsivaikutusten arviointimallin käyttöönotto. Tavoitteena on, että kaikissa asemakaavoissa arvioidaan kaavan vaikutus alle 18-vuotiaisiin lapsiin osana kaavan sosiaalisten vaikutusten arviointia. Osana tätä työskentelyä ja kehittämistyötä vahvistuu segregaatiovaikutusten ennakkoarviointi.

Päätösten vaikutusten ennakkoarviointiin on tarjolla Helsingin arviointimalleissa kattavasti eri vaikutusten näkökulmia. Lisäksi valmistelijoilla on käytössään laajasti tilasto- ja tutkimustietoa segregaation tilanteesta ja kehityksestä eri asuinalueilla sekä eri väestöryhmien välillä. Segregaation vastaisia toimia tehdään kattavasti kaikilla toimialoilla ja segregaation ehkäisyn ohjelmaryhmän ja talousarvion kautta johdetaan ja kehitetään monia tavoite- ja toimenpidekokonaisuuksia. Segregaation eri osatekijöiden ja ulottuvuuksien päätösvaikutusten arviointiin on käytössä laaja ja edellä kuvatulla tavalla vahvistettu arviointimallien ja työvälineiden joukko. Arviointimallien kehittämistä jatketaan niin, että segregaation eri osatekijöiden vaikutusten arviointia voidaan parantaa.

Hallintosäännön 30 luvun 12 §:n 2 momentin mukaan kaupunginhallitus esittää kaupunginvaltuuston käsiteltäväksi aloitteen, jonka on allekirjoittanut enemmän kuin puolet valtuustoryhmän jäsenistä ja joka on otsikoitu ryhmäaloitteeksi.