Ledamoten Pirkko Ruohonen-Lerners motion om offentligheten av utomstående aktörers bedömningsutlåtanden

Stadsfullmäktige betraktar motionen som slutbehandlad.

Ledamoten Pirkko Ruohonen-Lerner och 57 andra ledamöter föreslår i sin motion att Helsingfors stad framöver inte beställer sekretessbelagda värderingsinstrument hos konsulter, utan bara offentliga handlingar. Detta ökar beslutsfattandets öppenhet, genomskinlighet och tillförlitlighet.

Värderingsinstrument som en del av stadens verksamhet med överlåtelse av tomter

Staden säljer och arrenderar årligen ut tomter för bostäder och verksamhetslokaler genom olika anbudsförfaranden och så kallad direktreservering. Processen för överlåtelse av en tomt resulterar i ett privaträttsligt avtal (ett köpebrev eller ett arrendeavtal för fastigheten) mellan staden och överlåtelsens mottagare. Staden genomförde åren 2020–2024 totalt 198 fastighetsaffärer med inkomster på cirka 373 miljoner euro och ingick totalt 431 nya arrendeavtal med nya arrendeinkomster på totalt cirka 32 miljoner euro. Dessutom har staden hela tiden hundratals tomter för bostäder och verksamhetslokaler som har reserverats för olika aktörer i byggbranschen. Det betyder i praktiken att staden har tiotals projekt i olika förhandlingsfaser hela tiden. De som reserverar tomter är i regel yrkesmässiga fastighetsutvecklare, fastighetsinvesterare och andra aktörer i byggbranschen, såsom byggbolag. Stadens verksamhet med överlåtelse av tomter och fastigheter är inte lagstadgad myndighetsverksamhet utan en uppgift som staden har åtagit sig med stöd av självstyrelsen i enlighet med 7 § i kommunallagen.

Staden ska redan enligt lagstiftningen utgå från att följa marknadsvillkoren i sina tomtpriser. I 130 § i kommunallagen (410/2015) konstateras följande: ”Om kommunen överlåter eller för minst tio år arrenderar ut en av kommunen ägd fastighet utan något sådant anbudsförfarande som avses i 1 mom., ska en oberoende värderare bedöma fastighetens marknadsvärde eller marknadsmässiga arrendenivå.” Staden ska dessutom beakta Europeiska unionens regler om förbjudet statsunderstöd i sin verksamhet med överlåtelse och prissättning av tomter.

Stadsstyrelsen har 1.4.2019 (§ 220) godkänt Helsingfors riktlinjer för överlåtelse av tomter med preciserande tillämpningsanvisningar. De är förenliga med stadens regler för prissättning av tomter. Riktlinjerna för överlåtelse av tomter förutsätter emellertid användning av minst två opartiska värderares värderingar vid överlåtelse av tomter genom försäljning. Dessutom har staden en intern anvisning för prissättning av tomter. Anvisningen kompletterar och preciserar de mer allmänna anvisningarna i fråga om till exempel prisförhandlingsprocessen.

Av de ovan angivna orsakerna är värderingsinstrument av utomstående opartiska värderare en nödvändig del av stadens verksamhet med överlåtelse av tomter och uppgifterna i instrumenten ökar också stadens egna sakkunnigas kännedom om marknaden och priserna. Fastän staden har ökat och kommer också i framtiden att öka antalet pristävlingar vid överlåtelse av tomter, kommer värderingsinstrument också i fortsättningen att utnyttjas i stor omfattning som en del av processen för prissättning av tomter. Värderingsinstrument från utomstående sakkunniga behövs till exempel i situationer där det inte är fråga om endast en tävling som avgörs utifrån pris (kvalitetstävlingar), det inte är möjligt att upplåta tomten genom en pristävling (till exempel förnyande av arrendeavtal och kompletteringsbyggande på utarrenderade tomter), det är fråga om förhandlingar om tomtpriser med utvecklings- och partnerskapsprojekt som har avsevärd betydelse för staden och det är fråga om förhandlingar om markbyte.

Staden beställer värderingsinstrumenten hos ramavtalsleverantörer som har specialiserat sig på värdering av fastigheter och blivit valda utifrån ett konkurrensutsatt ramarrangemang. Staden beställer årligen 50–100 värderingsinstrument på ett genomsnittligt värde av mer än 200 000 euro om året. I ramavtalet har staden fastställt bland annat nödvändiga kompetenskrav på värderarna. När det gäller kompetenskraven förutsätter staden bland annat att värderingen genomförs av fastighetsvärderare som är auktoriserade av Centralhandelskammarens fastighetsvärderingsnämnd.

Med en auktoriserad fastighetsvärderare (AKA-värderare) avses enligt Centralhandelskammarens fastighetsvärderingsnämnds regler en fastighetsvärderare som har avlagd AKA-provet med godkänt resultat och som enligt uppdrag ger ett opartiskt och oberoende värderingsutlåtande av en fastighets eller en fastighetshelhets värde. Den som vill bli AKA-värderare ska ha tillräcklig yrkeskunskap och kompetens samt sådana egenskaper och levnadssätt som är lämpliga för fastighetsvärderingsuppdraget. Med tillräcklig yrkeskunskap och kompetens avses minst fem års arbetserfarenhet och en godkänd utbildning eller tre års arbetserfarenhet och en lämplig högskoleexamen. Dessutom ska den som vill bli AKA-värderare råda över sig och sin egendom. Auktoriserade fastighetsvärderare förbinder sig att följa fastighetsvärderingsnämndens regler, anvisningar och bestämmelser, god fastighetsvärderingssed och internationella värderingsstandarder. Värderaren ska alltid försäkra sig om att hans eller hennes yrkeskunnighet och uppgifter är sådana att uppdraget kan fullföljas på ett behörigt sätt. AKA-värderaren ska avsäga sig värderingar som han eller hon inte har tillräcklig kompetens eller sakkunskap för. Fastighetsvärderingsnämnden ansvarar för auktorisering av fastighetsvärderare och övervakar verksamheten. Enligt god fastighetsvärderingssed bör värderaren inte ta emot ett uppdrag medveten om att värderaren själv, hans eller hennes nära släkting, nära anhörig, arbetsgivare eller en sådan person som har bestämmande ställning i förvaltningen av värderarens arbetsgivarsammanslutning och kan förvänta sig en betydande förmån därav som kan stå i konflikt med uppdragsgivarens intresse, om annat inte avtalas separat med uppdragsgivaren. En värdering kan inte utarbetas av samma objekt till två olika aktörer utan den första uppdragsgivarens tillstånd, om tillräcklig tid inte har förflutit mellan värderingarna eller förhållandena har ändrats så att en ny värdering inte kan anses medföra olägenhet för den första uppdragsgivaren, inte heller när samma arbetsenhet tidigare utarbetat värderingen.

I förhandlingar som gäller prissättning av tomter syftar staden alltid till att nå det bästa möjliga resultatet för staden med beaktande av förutom priset också jämlik behandling av olika aktörer, övriga principer för god förvaltning, synpunkter som gäller förutsägbarheten i stadens verksamhet samt målet att stadens projekt ska framskrida raskt. Med tanke på stadens prissättningsverksamhet och värderingsinstrumentens offentlighet är det viktigt att notera att slutresultatet av en opartisk värderares värderingsinstrument inte fastställer tomtens pris, utan priset bestäms i förhandlingar mellan staden och den som genomför projektet. I värderingsinstrumentets bedömning av objektets marknadsvärde fastställs endast den nedre gränsen för ett marknadsmässigt pris. Ett pris som underskrider gränsen kan inte anses som marknadsmässigt eller godtagbart enligt lag.

Det är beaktansvärt att stadens organ eller tjänsteinnehavare alltid fattar beslut om överlåtelse av tomter (försäljning eller utarrendering) i vilket kommuninvånare eller parter har rätt att söka ändring enligt kommunallagen. Kommuninvånare kan därigenom alltid föra till exempel en fråga som gäller krav på att uppfylla tomtprisernas marknadsmässighet till förvaltningsdomstolen och i sista hand till högsta förvaltningsdomstolen för avgörande. Domstolarna får då tillgång till bland annat värderingsinstrumenten som utarbetats för prissättningen.

Praxisen med värderingsinstrumentens offentlighet i korthet

Stadens praxis med värderingsinstrumentens offentlighet baserar sig på lagen. Inom ramen för lagen beaktas dessutom skyddandet av stadens egna intressen. Värderingsinstrumenten innehåller nästan utan undantag sekretessbelagda uppgifter med stöd av 24 § 1 mom. 17 och 20 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999, offentlighetslagen). Värderingsinstrumenten innehåller uppgifter om både stadens och det företagets affärshemligheter som utarbetat värderingen eller andra motsvarande detaljer som gäller affärsverksamhet och vilkas offentlighet skulle medföra skada. Det är vanligen inte möjligt att offentliggöra värderingsinstrument utan att äventyra det intresse som sekretessintressena skyddar.

Sekretessbeläggningen av värderingsinstrument bedöms i enlighet mer offentlighetslagen med prioritering på de uppgifter som ingår i handlingen. Alla har rätt att få kännedom om värderingsinstrumentens offentliga delar. Bara i enstaka fall har det varit möjligt att anse värderingsinstrumentet vara en offentlig handling i sin helhet. Så har det varit till exempel i situationer där förhandlingar inte har varit aktuella för prissättningen av tomter för överlåtelse eller värderingsinstrumenten har varit så pass allmänna till innehållet att uppgifterna inte har bedömts ha negativa återverkningar på pågående eller framtida prisförhandlingar.

Det finns skäl att framhäva att förtroendevalda i det organ som behandlar ärendet har rätt att få kännedom också om sekretessbelagda uppgifter. Därför har stadens praxis varit att bifoga värderingsinstrumenten som sekretessbelagt bilagematerial i det ärende som behandlas, eller på annat sätt ge förtroendevalda tillgång till värderingsinstrumenten. På så sätt är det möjligt för de organ och organledamöter som beslutar om ärendet att bedöma prissättningens lagenlighet och ändamålsenlighet. Om organet eller dess ledamot vill ha preciserande uppgifter om värderingen eller värderingsinstrumentets innehåll, ska frågan ställas till den av stadens organisationer eller sakkunniga som ansvarar för beredningen av ärendet och som vid behov konsulterar den utomstående värderaren som genomfört värderingen.

Stadens praxis med handlingarnas offentlighet stämmer överens med praxisen i de största städerna i Finland och i den organisation som ansvarar för finska statens fastighetsegendom.

Frågan om värderingsinstrumentens offentlighet bedöms nedan mer i detalj särskilt ur juridiskt perspektiv och ur perspektivet för stadens intressen.

Handlingarnas offentlighet ur ett juridiskt perspektiv

Helsingfors stads tolkning av värderingsinstrumentens offentlighet har fastställts av högsta förvaltningsdomstolen. I prejudikatet HFD 2020:6 ansåg högsta förvaltningsdomstolen att värderingsinstrumentet innehåller uppgifter som är sekretessbelagda med stöd av offentlighetslagen. Enligt staden innehöll värderingsinstrumentet ett offentligt samfunds sekretessbelagda företagshemligheter med stöd av 24 § 1 mom. 17 punkten i offentlighetslagen eller andra motsvarande uppgifter om affärsverksamheten samt sekretessbelagda betydelsefulla uppgifter med stöd av 24 § 1 mom. 20 punkten som verksamhetsidkaren inte har avsett offentliggöra för allmänheten och utlämnandet av uppgifterna skulle medföra ekonomisk skada för verksamhetsidkaren.

Enligt högsta förvaltningsdomstolens motiveringar skulle stadens potentiella förhandlingsparter ha fått en uppfattning om stadens förhandlingsutrymme och eftersträvade överlåtelsepris i kommande fastighetsöverlåtelser utgående från de i värderingsinstrumentet angivna uppskattningarna av marknadsvärdet och uppgifterna om med vilken noggrannhet värderingen gjorts. En utlämning av de ifrågavarande uppgifterna skulle ha försatt staden i en sämre ställning än dess förhandlingsparter och hade därför orsakat staden ekonomisk skada. Därför var de i värderingsinstrumentet angivna uppskattningarna av byggrättens marknadsvärde och uppgifterna om med vilken noggrannhet värderingen gjorts sekretessbelagda med stöd av 24 § 1 mom. 17 punkten i offentlighetslagen.

Högsta förvaltningsdomstolen godkände dessutom delvis Helsingfors förvaltningsdomstols avgörande i ärendet och motiveringarna till detta. Förvaltningsdomstolen ansåg att uppgifter som beskriver hur marknadsvärdet för den fastighet som var objekt för värderingen har bildats, hurdana omständigheter som beaktats i värderingen och hurdan betydelse de haft är sekretessbelagda med stöd av 24 § 1 mom. 20 punkten i offentlighetslagen. Ur värderarens perspektiv är dessa uppgifter sådana som baserar sig på så kallad företagserfarenhet.

Med hänvisning till det ovanstående kan det konstateras att staden har juridiska grunder och för sin del också plikt att sekretessbelägga vissa uppgifter som ingår i värderingsinstrumenten.

Andra synpunkter på stadens intresse

Såsom det redan ovan konstaterades i samband med den juridiska bedömningen av frågan är det särskilt viktigt för stadens förhandlingsposition att sekretessbelägga de väsentliga uppgifterna i värderingsinstrumenten. Förhandlingsparterna i stadens process för prissättning av tomter är i huvudsak mycket erfarna sakkunniga i bygg- och fastighetsbranschen. Stadens förhandlingsparter har ingen plikt att i förhandlingssituationen röja sådana uppgifter som är väsentliga för stadens prissättning av tomter och å andra sidan, även om sådana uppgifter skulle röjas, är det mycket svårt, om inte omöjligt, att verifiera uppgifternas riktighet. Offentliggörandet av de väsentliga prisuppgifterna i värderingsinstrumenten kan naturligtvis avsevärt försvåra prissättningen av liknande tomter som i framtiden överlåts till exempel i samma område och processen för överlåtelse. I allmänhet kan man alltså konstatera att offentliggörandet av de väsentliga prisuppgifterna i värderingsinstrumenten sannolikt skulle försvåra och sakta ner prisförhandlingar samt därigenom fördröja genomförandet av projekt. Uppgifterna i värderingsinstrumenten skulle dessutom göra det möjligt för stadens nuvarande och potentiella förhandlingsparter att analysera stadens förhandlingstaktik för prissättning av tomter. Det kan därför anses som sannolikt att offentliggörandet av de för staden väsentliga uppgifterna (värderingsinstrumentens resultat och värderingsintolerans) i värderingsinstrumenten på lång sikt skulle leda till sämre förhandlingsresultat, alltså i praktiken till lägre tomtinkomster.

Förutom uppgifter som är stadens och värderarens företagshemligheter kan värderingsinstrument beroende på objekt och värderingsmetod också innehålla uppgifter om projektekonomin för ett planerat projekt för en tomt eller en bebyggd fastighet samt sådana uppgifter om samarbetspartner i projektet som ofta kan tolkas som företagshemligheter för den som genomför projektet. I synnerhet i värderingar som baserar sig på ett förfarande enligt avkastningsvärde värderas objektets ekonomi (till exempel inkomster och utgifter) övergripande. Offentliggörande av dessa uppgifter skulle eventuellt förminska projektets möjligheter att få den nödvändiga finansieringen eller hitta investerarpartner.

Vid bedömning av praxisen med värderingsinstrumentens offentlighet ska man också beakta att bindande avtal om överlåtelse av fastigheter kan ingås först efter att stadens beslut om överlåtelse vunnit laga kraft. Om de prisuppgifter som anges i värderingsinstrumenten skulle offentliggöras i beslutsfasen skulle det eventuellt leda till att slutgiltiga överlåtelseavtal inte ingås. Detta skulle sakta ner och försvåra processen för överlåtelse av tomter och fördröja genomförandet av projekt.

Ramavtalet för stadens fastighetsvärdering följer i fråga om offentliggörande av uppgifterna i värderingsinstrument den praxis som i allmänhet följs i fastighetsbranschen. Offentliggörandet av värderingsinstrument förutsätter alltså alltid värderarens samtycke. Med stöd av offentlighetslagen utövar dock myndigheten alltid prövningsrätt vid beslut om handlingars offentlighet. Det beror på att värderingen baserar sig på det ovan angivna sättet på kompetens och marknadskännedom som värderaren skaffat sig under en lång tid. Dessutom använder kompetenta värderare hela tiden sina resurser till insamling och analys av relevant marknadsinformation som de i regel inte vill delge konkurrenter som utövar samma verksamhet till nytta. Att offentliggöra värderingsinstrument kan alltså leda till att värderarna inte längre är intresserade av stadens uppdrag eller värderingsinstrumentens pris stiger. En sådan utveckling ligger inte i stadens intresse. Det är motiverat för staden att ha tillgång till den bästa möjliga kompetensen i fastighetsvärderingsuppdrag. Dessutom ligger det i stadens intresse att se till att värderarna utför sitt arbete självständigt och utifrån sin egen expertis. Det är viktigt eftersom åtminstone i krävande prissättningsobjekt och vid överlåtelse av tomter genom försäljning måste oftast flera värderingar utarbetas för samma objekt. Då är det motiverat att värderingarna faktiskt är oberoende av varandra.

Andra synpunkter

För beredningen av stadens verksamhet med försäljning och utarrendering av tomter ansvarar stadsmiljösektorns tjänst för tomter och utveckling av markegendom. Prissättningen av tomter bereds under handledning och övervakning av chefer som är i tjänsteförhållande och har tjänsteansvar.

Staden har redan tidigare förberett sig på oron för eventuellt missbruk i samband med stadens överlåtelse av tomter bland annat genom att utveckla prissättningsprocessen och processanvisningarna. Tjänsten har till exempel en prissättningsgrupp med många medlemmar. Gruppen leds av chefen för tomtenheten och behandlar ur ett kvalitetskontrollsperspektiv alla värderingsinstrument som använts som grund för prissättningen och sätter upp prissättningsmål för enstaka objekt. Till prissättningsgruppen hör för tillfället tio medlemmar av vilka tre är AKA-fastighetsvärderare som är auktoriserade av Centralhandelskammarens fastighetsvärderingsnämnd. Enligt stadens interna revisions översiktsrapport från slutet av 2023 säkerställer verksamhetsmodellen att prissättningen inte i för stor omfattning utgår från en enstaka sakkunnigs åsikt och verksamheten främjar aktivt den interna tillsynen och riskhanteringen vid överlåtelse av tomter. Därtill ansåg den interna revisionen att verksamheten förbättrar delning av den för prissättningen relevanta marknadsinformationen och främjar stadens egen prissättningskompetens. Utifrån revisionen konstaterades det dessutom att det nuvarande förfarandet med värderingsutlåtanden fungerar väl. Det framfördes som ett utvecklingsförslag bland annat att staden skulle aktivare dela stadens marknadsinformation med fastighetsvärderare.

Tjänsten tomter och utveckling av markegendom har strävat efter att öka genomskinligheten på stadens verksamhet med överlåtelse av tomter och andra markpolitiska åtgärder bland annat genom att publicera nyckeltalen för överlåtelse av tomter och stadens markpolitik på webbplatsen hel.fi. Avsikten är att kartlägga möjligheterna att öka genomskinligheten på verksamheten med överlåtelse av tomter i större omfattning i samband med den aktuella granskningen av funktionsdugligheten hos de av stadsstyrelsen år 2019 godkända riktlinjerna för överlåtelse av tomter och uppdateringen av riktlinjerna. Det är meningen att förslaget till granskning av funktionsdugligheten hos riktlinjerna och uppdatering av dessa ska tas upp till beslut år 2025.

Till slut

Stadsmiljönämnden anser att fullmäktigemotionens mål att öka offentligheten i stadens verksamhet med överlåtelse av tomter är värt understöd bland annat i syfte att upprätthålla verksamhetens allmänna acceptabilitet och förebygga missbruk. Stadsmiljönämnden anser att det är viktigt att stadsmiljösektorn fortsätter att utveckla prissättningsprocessen för tomter och syftar i sin verksamhet till så stor öppenhet som möjligt. Det kan dock inte anses vara motiverat att offentliggöra värderingsinstrumenten på så sätt som föreslås i fullmäktigemotionen på ovannämnda grunder.

Stadsmiljönämnden har gett ett utlåtande i ärendet. Förslaget stämmer överens med utlåtandet.

Enligt 30 kap. 11 § 4 mom. i förvaltningsstadgan ska stadsfullmäktige behandla svaret på en motion som undertecknats av minst 25 ledamöter. Stadsstyrelsens svar ska föreläggas stadsfullmäktige inom åtta månader från att motionen väckts.