Ryhmäaloite, Vas, Helsingin ei tule tehdä hankintoja tai yhteistyötä, jotka tukevat laitonta miehitystä

Stadsfullmäktige betraktar motionen som slutbehandlad.

Gruppmotion och återremiss för ny beredning

Vänsterförbundets fullmäktigegrupp föreslår i sin motion att Helsingfors inte köper varor eller tjänster från företag som direkt eller indirekt deltar i att upprätthålla en illegal ockupation och att Helsingfors inte köper varor eller tjänster som produceras på illegalt ockuperade områden. Fullmäktigegruppen föreslår dessutom i motionen att begränsningen av upphandlingar även ska gälla de underleverantörer som staden använder och de samkommuner där staden är medlem. Det föreslås även att staden och de organisationer och projekt den stöder inte ska samarbeta med stater som utövar illegal ockupation. Motionen finns som bilaga 1.

Stadsstyrelsen återremitterade ärendet för ny beredning 16.6.2025 (§ 444).

Stadsstyrelsen konstaterade i sitt beslut att staden under återremissen skulle utreda hur den bedömning av ett allvarligt fel som upphandlingslagen möjliggör eventuellt kunde tillämpas från fall till fall i stadens upphandlingar så att upphandlingar inte görs av företag vars verksamhet i anslutning till bosättningar kan visas upprätthålla verksamhet som bryter mot de mänskliga rättigheterna, internationell rätt och den internationella humanitära rätten.

Dessutom skulle staden under återremissen utreda vilka förutsättningar den har att fatta ett liknande beslut som Barcelona stad, enligt vilket Barcelona har beslutat begränsa samarbetet med företag som har anknytning till Israels regering och som FN har identifierat som företag som verkar på illegalt ockuperade områden och kränker palestiniernas civila, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

Begränsning av upphandlingar enligt upphandlingslagen

I Finland har Europeiska unionens upphandlingsdirektiv (2014/24/EU) införlivats i det nationella rättssystemet genom att en lag om offentlig upphandling och koncession (1397/2016; upphandlingslagen) har stiftats. Lagen trädde i kraft 1.1.2017. Därmed har den nationella upphandlingslagen en central roll för bedömningen av ärendet.

De upphandlingar av varor och tjänster som överstiger det nationella gränsvärdet i upphandlingslagen ska konkurrensutsättas genom det förfarande som föreskrivs i upphandlingslagen. I upphandlingslagen anges en uttömmande lista över de obligatoriska och av prövning beroende grunderna för att utesluta en anbudsgivare från ett anbudsförfarande. Att anbudsgivaren direkt eller indirekt deltar i att upprätthålla en illegal ockupation är inte en obligatorisk eller av prövning beroende grund för att utesluta en anbudsgivare från ett anbudsförfarande enligt upphandlingslagen.

En anbudsgivare kan uteslutas från ett anbudsförfarande om en grund för uteslutning gäller anbudsgivaren eller om anbudsgivaren inte uppfyller de lämplighetskrav som anges i anbudsförfrågan. I anbudsförfrågan kan den upphandlande enheten ställa lämplighetskrav som gäller registrering av anbudsgivare, deras ekonomiska och finansiella ställning samt deras tekniska och yrkesmässiga kvalifikationer (kraven i anbudsförfrågan). Lämplighetskraven ska vara kopplade till föremålet för upphandlingen på så sätt att de visar att anbudssökandena eller anbudsgivarna har möjligheter att genomföra upphandlingen. Kraven ska vara objektiva, icke-diskriminerande och proportionerliga.

Anbudsgivarens direkta eller indirekta delaktighet i att upprätthålla en illegal ockupation är varken kopplad till registreringen av anbudsgivare, deras ekonomiska och finansiella ställning eller deras tekniska och yrkesmässiga kvalifikationer. Därför är det inte ett sådant lämplighetskrav på anbudsgivarna som tillåts i upphandlingslagen.

Med anledning av det som anges ovan kan staden till följd av upphandlingslagen inte utesluta eller förkasta ett anbud på grundval av att anbudsgivaren direkt eller indirekt deltar i att upprätthålla en illegal ockupation.

I fråga om beskrivningen av föremålet för upphandlingen har den upphandlande enheten en relativt omfattande prövningsrätt. Staden kan ställa särskilda ansvarsvillkor som är kopplade till föremålet för upphandlingen för sina upphandlingar. Villkoren kan gälla till exempel sociala aspekter. Det är dock inte tillåtet enligt upphandlingslagen att hänvisa till varornas ursprung på ett sätt som diskriminerar anbudsgivare. Enligt upphandlingslagen får en viss tillverkare eller varor av ett visst ursprung inte nämnas i beskrivningen av föremålet för upphandlingen, och beskrivningen får inte heller innehålla en hänvisning till varumärke, patent, produkttyp, ursprung eller specifik metod, som karakteriserar de varor, tjänster eller den produktion som tillhandahålls av en specifik anbudsgivare, om hänvisningen gynnar eller missgynnar vissa anbudsgivare eller varor.

Upphandlingar som står utanför upphandlingslagens tillämpningsområde, s.k. små upphandlingar

I upphandlingslagen bestäms ett tröskelvärde på 60 000 euro för upphandling av varor och tjänster. Upphandlingslagen tillämpas inte på upphandlingar vars värde underskrider tröskelvärdet.

Om en upphandling vars värde underskrider tröskelvärdet ändå konkurrensutsätts ska den upphandlande enheten även då ange objektiva och icke-diskriminerande kriterier för valet av anbudsgivare. Man ska även beakta de allmänna rättsprinciperna inom förvaltningen, såsom principen om ändamålsenlighet, enligt vilken myndigheten ska utöva sina befogenheter enbart för syften som är godtagbara enligt lag.

Med beaktande av det som konstateras nedan om kommunens kompetens kan de grunder som föreslås i motionen inte heller tillämpas som grund som styr valet av anbudsgivare i konkurrensutsättning av s.k. små upphandlingar.

Bedömning av ett allvarligt fel enligt upphandlingslagen

Stadsstyrelsen har återremitterat förslaget för ny beredning utgående från att staden under återremissen även ska utreda hur den bedömning av ett allvarligt fel som upphandlingslagen möjliggör eventuellt kunde tillämpas från fall till fall i stadens upphandlingar så att upphandlingar inte görs av företag vars verksamhet i anslutning till bosättningar kan visas upprätthålla verksamhet som bryter mot de mänskliga rättigheterna, internationell rätt och den internationella humanitära rätten.

Enligt 81 § 1 mom. 3 punkten i upphandlingslagen får den upphandlande enheten genom sitt beslut utesluta en anbudssökande eller anbudsgivare ur anbudsförfarandet, om anbudssökanden eller anbudsgivaren i sin yrkesverksamhet har gjort sig skyldig till ett sådant allvarligt fel som gör att dess tillförlitlighet kan ifrågasättas och som kan styrkas av den upphandlande enheten (senare benämns denna grund för uteslutning ”ett allvarligt fel”).

Ett allvarligt fel i yrkesverksamheten omfattar alla slags felaktiga förfaranden som påverkar den yrkesmässiga tillförlitligheten hos aktören i fråga. I motionen anges inte närmare vad som bör anses som direkt eller indirekt deltagande i att upprätthålla en illegal ockupation. Beroende på vad som omfattas av definitionen kan en del verksamhet som omfattas av den samtidigt anses som ett allvarligt fel som påverkar leverantörens tillförlitlighet. Avsikten verkar vara att deltagande i att upprätthålla en ockupation ska vara ett mer omfattande begrepp än bara de handlingar i anslutning till yrkesverksamhet som enligt upphandlingslagen kan anses vara allvarliga fel. Kraven i motionen sträcker sig i så fall längre än tillämpningsområdet för grunden för uteslutning på grund av ett allvarligt fel.

I motionen krävs även ett förbud mot att köpa varor eller tjänster från illegalt ockuperade områden. Ett allvarligt fel, liksom även andra grunder för uteslutning i upphandlingslagen, utgår från en bedömning av anbudsgivarens verksamhet. Därmed hänför sig grunderna för uteslutning inte till egenskaper hos de varor och tjänster som anbudsgivaren erbjuder, såsom produktens geografiska ursprung. Således kan de geografiska begränsningar som föreslås i motionen inte motiveras med upphandlingslagens grunder för uteslutning. Sådana geografiska begränsningar hör hemma i sanktionsbestämmelser, som fastställs och föreskrivs på statlig eller överstatlig nivå.

Huruvida de av prövning beroende grunderna för uteslutning uppfylls bedöms från fall till fall. Som upphandlande enhet kan staden inte utfärda någon föregripande bestämmelse enligt vilken ett visst slags verksamhet alltid leder till uteslutning. Däremot ska staden alltid från fall till fall bedöma huruvida anbudsgivarens verksamhet har varit sådan att den motiverar uteslutning.

Ett företag som är verksamt i en illegal bosättning kan dock anses vara förknippat med en större risk för kränkningar av mänskliga rättigheter och de anställdas rättigheter. Därför finns det skäl att fästa vikt vid frågan i konkurrensutsättningar och vid behov utesluta företag på en av prövning beroende grund om förutsättningarna för ett allvarligt fel uppfylls enligt prövningen från fall till fall.

Dessutom ger upphandlingslagen anbudsgivaren rätten att lägga fram bevis på sin tillförlitlighet trots att en obligatorisk eller av prövning beroende grund för uteslutning föreligger. Om den upphandlande enheten anser att bevisen och tillförlitligheten är tillräckliga, får den inte utesluta anbudssökanden eller anbudsgivaren i fråga ur anbudsförfarandet. Den enhet som fattar beslutet om upphandlingen ska alltid bedöma de avhjälpande åtgärdernas inverkan från fall till fall. Eftersom det som konstateras ovan utgår från tvingande bestämmelser i upphandlingslagen kan staden inte på förhand begränsa den fallspecifika bedömningen av tillämpningen av grunderna för uteslutning, för att inte tala om rätten att föreslå avhjälpande åtgärder, genom att förplikta den enhet som beslutar om upphandlingen att alltid utesluta anbudsgivare på grund av ett visst slags verksamhet.

I bedömningen från fall till fall kan man dock inte utesluta möjligheten att det i verksamheten hos ett företag som är verksamt i en illegal bosättning uppdagas ett allvarligt fel som hänför sig till yrkesverksamheten och utifrån vilket företaget kan uteslutas från konkurrensutsättningen.

Kommunens kompetens och utrikespolitisk verksamhet

Utgångspunkten för kommunens verksamhet är att verksamheten är lokal och koncentrerar sig inom kommungränserna. Numera har kommuner ett omfattande internationellt samarbete, som kan anses vara en etablerad del av deras verksamhet. Frågan om huruvida internationellt samarbete ingår i kommunens kompetens avgörs enligt samma principer som gäller gränserna för kommunens kompetens i allmänhet.

Exempelvis vänortsverksamhet har ansetts ingå i kommunens kompetens (HFD 1982 II 18). Det har även ansetts tillåtet att ge humanitär hjälp om beslutet inte innebär att kommunen tar ställning till utrikespolitiska frågor eller en annan stats interna angelägenheter (HFD 1983 II 35).

Enligt motionen har städerna som betydande upphandlande enheter makt och ansvar både nationellt och globalt. Dessutom föreslås i motionen att Helsingfors ska följa riktlinjerna i Internationella domstolens beslut och sträva efter att inte göra upphandlingar som stöder illegala ockupationer.

Man måste skilja på kommunens internationella samarbete och ställningstaganden i utrikespolitiska frågor, till vilka attityden i rättspraxis har varit negativ (HFD 1983 II 28). Den försiktiga attityden motiveras i rättslitteraturen med att kommunen inte ska utöva utrikespolitik eller förbinda kommunmedlemmar till sådana ställningstaganden som de eventuellt inte ideologiskt eller annars godkänner.

Motionen innehåller ett ställningstagande till en främmande stats verksamhet. Dessutom föreslås i motionen att staden vidtar åtgärder av sanktionsnatur som ett svar på sådan verksamhet. På grund av åtgärdernas utrikespolitiska karaktär kan motionen och de åtgärder som föreslås inte anses ingå i kommunens kompetens.

Begränsning av samarbete

I motionen föreslås att varken Helsingfors stad, stadens kulturinstitutioner eller de aktörer eller projekt som staden finansierar ska samarbeta med stater som utövar illegal ockupation eller delta i projekt som finansieras av institutioner som deltar i ockupationer.

Den omfattande prövningsrätt som kommunen utifrån sin självstyrelse har i icke-lagstadgade uppgifter begränsas av de inom förvaltningen allmänt tillämpade principer som begränsar prövningsrätten, såsom principen om likabehandling och kravet på opartiskt bemötande.

Kravet på opartiskt bemötande förutsätter att de fakta som utgör grunden för prövningen bedöms på samma grunder i likartade fall. När det bedöms huruvida fallen är likartade har bland annat naturen hos prövningsrätten i avgörandet av frågan och syftet med myndighetens verksamhet betydelse.

Bedömningen ska utgå från aspekter som är rättsligt betydande när ärendet avgörs. Myndighetens skyldighet att utöva sina befogenheter enbart för syften som är godtagbara enligt lag leder till att användningen av prövningsrätten inte kan utgå från aspekter som beaktas med syfte att främja ändamål som inte ingår i myndighetens verksamhetsområde.

En sådan vägran att samarbeta som föreslås i motionen ger ett intryck av att sträva efter att främja likartade ändamål som internationella sanktioner, som hör till utrikespolitiken. Staden följer de internationella sanktioner som förpliktar den, inklusive Europeiska unionens och FN:s sanktioner. Staden kan dock inte vidta egna åtgärder av sanktionsnatur, eftersom det inte ingår i kommunens kompetens att ta ställning till utrikespolitiska frågor och bedriva annan utrikespolitik, som det konstateras ovan.

Barcelona stads beslut om att begränsa samarbete

Stadsstyrelsen återremitterade förslaget för ny beredning utgående från att staden under återremissen även skulle utreda vilka förutsättningar den har att fatta ett liknande beslut Barcelona stad om att begränsa samarbetet med företag som har anknytning till Israels regering och som FN har identifierat som företag som verkar på illegalt ockuperade områden och som kränker palestiniernas civila, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Med tanke på detta ärende gäller Barcelonas beslut å ena sidan grunder för uteslutning och avtalsvillkor i fråga om upphandlingar och å andra sidan begränsningar i anslutning till evenemang som ordnas i staden.

I fråga om evenemang hänvisar Barcelona i sitt beslut till en lista över företag som kontoret för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter håller. Listan hänför sig till genomförandet av en rekommendation i en rapport av FN:s kommitté för de mänskliga rättigheterna. Rekommendationen gäller privata företag, som uppmanas att bedöma effekterna av sin verksamhet på de mänskliga rättigheterna och vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de inte påverkar palestiniernas mänskliga rättigheter. När listan publicerades betonade FN att listan varken är ett rättsligt verktyg eller är tänkt att vara det.

Därmed är den inte ett rättsligt instrument som förpliktar staden. Dessutom, såsom det konstateras ovan, följer staden de internationella sanktioner som förpliktar den och kan inte vidta egna åtgärder av sanktionsnatur. Att begränsa de evenemang som ordnas i staden i enlighet med Barcelonas beslut ger ett intryck av att ha likadana mål som sanktioner, som hör till utrikespolitiken och inte ingår i kommunens kompetens.

I sitt beslut förutsätter Barcelona även avtalsklausuler med syfte att förhindra samverkan med bland annat parter som bryter mot FN:s internationella arbetsorganisation ILO:s avtal eller lagstiftningen om mänskliga rättigheter. I detta avseende kan man konstatera att en anbudsgivare i enlighet med upphandlingslagens av prövning beroende grunder för uteslutning kan uteslutas om anbudsgivaren ”inte har fullgjort sina miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter enligt Finlands eller Europeiska unionens lagstiftning, kollektivavtalen eller de internationella konventioner som uppräknas i bilaga C, om den upphandlande enheten kan styrka detta” (81 § 1 mom. 5 punkten i upphandlingslagen). Iakttagande av de mänskliga rättigheterna och de grundläggande rättigheterna i arbetsliven kan anses ingå i de social- och arbetsrättsliga skyldigheterna enligt internationella konventioner. I de internationella avtal som uppräknas i upphandlingslagens bilaga C ingår även ILO:s avtal, som uttryckligen nämns i Barcelonas beslut.

Grunderna för uteslutning tillämpas endast under upphandlingsförfarandet med stöd av upphandlingslagen, men i avtalsunderlagen för stadens upphandlingsavtal tillämpas de allmänna avtalsvillkoren för upphandling (Allmänna avtalsvillkor för offentlig upphandling, Jyse 2025), med stöd av vilka den upphandlande enheten kan åberopa grunderna för uteslutning även under avtalsperioden. De ovannämnda förbrytelserna kan således bedömas som grunder för att avsluta avtal även under avtalsperioden förutsatt att den upphandlande enheten kan styrka avtalsbrottet. I praktiken kan man anse att målen för de avtalsklausuler som Barcelona föreslår redan uppnås i Helsingfors stads upphandlingsavtal till de delar som brott mot ILO-avtalen och förpliktelserna vad gäller de mänskliga rättigheterna kan bedömas som en grund för att avsluta upphandlingsavtal både under upphandlingsförfarandet och senare under avtalsperioden. Såsom det konstateras ovan bedöms varje enskild aktörs förbrytelser, försummelser och eventuella avhjälpande åtgärder dock alltid från fall till fall. Det är inte möjligt att fatta ett allmänt förhandsbeslut om att utesluta alla anbudsgivare som har gjort sig skyldiga till ett visst slags verksamhet eller det går inte att följa ett sådant beslut.

År 2023 fattade Barcelona stad även ett beslut som omfattar likadana ställningstaganden och åtgärder som det nyare beslutet från 2025. Beslutet från 2023 upphävdes dock i den lokala förvaltningsdomstolen (Juzgado de lo Contencioso Administrativo n° 10 de Barcelona, dom 331/2024, 21.11.2024) bland annat med motiveringen att utrikespolitisk verksamhet inte ingår i kommunala beslutsfattares befogenheter. Därför är det oklart huruvida det beslut av Barcelona som nämns i återremissen är tillåtet enligt spansk lagstiftning eller om beslutets innehåll faller utanför kommunens kompetens även där. Oberoende av hur ärendet slutligen avgörs i Spanien kan en stad i Finland inte vidta egna åtgärder av sanktionsnatur, eftersom det inte ingår i kommunens kompetens att ta ställning till utrikespolitiska frågor och i övrigt bedriva utrikespolitik, som det konstateras ovan.

Helsingfors stads upphandlingsstrategi och etiska anvisningar för avtalsleverantörer

Helsingfors stads upphandlingsstrategi och etiska anvisningar för avtalsleverantörer
Enligt Helsingfors stads upphandlingsstrategi (stadsstyrelsen 14.12.2020, § 880) främjar Helsingfors genom upphandlingar socialt ansvar, det vill säga de mänskliga rättigheterna och de grundläggande rättigheterna i arbetslivet. Främjandet av socialt ansvar genom upphandlingar betyder att staden beaktar upphandlingens inverkan på samhället på lokal, nationell och global nivå. Dessutom förutsätter staden att dess avtalspartner respekterar de anställdas mänskliga rättigheter och grundläggande rättigheter i arbetslivet i sin verksamhet.

Det är möjligt att i upphandlingsverksamheten beakta mänskliga rättigheter till den del de hänför sig till föremålet för upphandlingen. Främjandet av socialt ansvar genom upphandlingar ökar dock inte kommunens möjlighet att ta ställning till konflikter mellan främmande stater eller inom en främmande stat. I enlighet med beskrivningen ovan hör detta inte till kommunens kompetens.

Enligt upphandlingslagstiftningen ska upphandlingarnas villkor vara kopplade till föremålet för upphandlingsavtalet, dvs. den vara som tillverkas, den tjänst som utförs eller den byggnadsentreprenad som genomförs. Till exempel kan mänskliga rättigheter och grundläggande rättigheter i arbetslivet för leverantörens arbetstagare vara ett villkor för upphandlingen, eftersom de påverkar varans eller tjänstens tillverkningsprocess och därmed är direkt kopplade till föremålet för upphandlingen.

När stadsstyrelsen behandlade ledamoten Suldaan Said Ahmeds fullmäktigemotion om illegal ockupation av de palestinska områdena och om Helsingfors stads upphandlingar (13.6.2022, § 450) uppmuntrade den till granskning av alla kommunens upphandlingar ur ett människorättsligt perspektiv inom ramen för stadens upphandlingsstrategi. Stadsstyrelsen har dessutom uppmanat staden att överväga möjligheten att använda särskilda villkor i upphandlingsavtal för att säkerställa ansvarsfullheten då det är möjligt enligt upphandlingslagen.

Kanslichefen har 16.10.2025 (§ 141) godkänt etiska anvisningar för Helsingfors stads avtalsleverantörer. Anvisningarna förpliktar stadens avtalsleverantörer att respektera och främja mänskliga rättigheter genom hela upphandlingskedjan.

Befogenheter

Enligt 30 kap. 12 § 2 mom. i förvaltningsstadgan besvaras en gruppmotion av stadsstyrelsen. På gruppmotioner tillämpas det som i 30 kap. 11 § i förvaltningsstadgan är föreskrivet om fullmäktigemotioner.