Ryhmäaloite, Vas, Helsingin ei tule tehdä hankintoja tai yhteistyötä, jotka tukevat laitonta miehitystä

Kaupunginhallitus esittää kaupunginvaltuustolle seuraavaa:

Kaupunginvaltuusto katsoo aloitteen loppuun käsitellyksi.

Ryhmäaloite ja asian palauttaminen valmisteluun

Vasemmistoliiton valtuustoryhmä esittää aloitteessaan, että Helsinki ei osta tavaroita tai palveluita yrityksiltä, jotka osallistuvat suoraan tai välillisesti laittoman miehityksen ylläpitämiseen ja, että Helsinki ei osta laittomasti miehitetyllä alueella tuotettuja tavaroita tai palveluja. Aloitteessa esitetään lisäksi, että hankintojen rajoittamisen tulisi koskea myös kaupungin käyttämiä alihankkijoita sekä kuntayhtymiä, joissa kaupunki on osallisena eikä kaupungin sekä sen tukemien organisaatioiden ja hankkeiden tule toimia yhteistyössä laitonta miehitystä harjoittavien valtioiden kanssa. Aloite on liitteenä 1.

Kaupunginhallitus palautti 16.6.2025 (§ 444) asian uudelleen valmisteltavaksi.

Kaupunginhallituksen päätöksessä todettiin, että palautuksen aikana selvitetään millä tavalla hankintalain mahdollistamaa vakavan virheen arviointia voitaisiin mahdollisesti soveltaa kaupungin hankinnoissa tapauskohtaisesti niin, ettei hankintoja tehdä yrityksiltä, joiden siirtokuntiin liittyvä toiminta voidaan osoittaa ylläpitävän ihmisoikeuksia, kansainvälistä oikeutta ja kansainvälistä humanitaarista oikeutta rikkovaa toimintaa.

Lisäksi palautuksen aikana kaupunki selvittää myös, mitä edellytyksiä Helsingillä on tehdä Barcelonan kaupungin kaltainen päätös, jossa Barcelona on päättänyt rajoittaa yhteistyötä Israelin hallitukseen liittyvien yritysten kanssa, jotka YK on tunnistanut yrityksiksi, jotka toimivat laittomasti miehitetyillä alueilla ja loukkaavat palestiinalaisten siviili-, poliittisia, taloudellisia, sosiaalisia ja kulttuurisia oikeuksia.

Hankinnan rajoittaminen hankintalain mukaan

Euroopan unionin hankintadirektiivi (2014/24/EU) on Suomessa implementoitu osaksi kansallista oikeutta säätämällä 1.1.2017 voimaan tullut laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016; hankintalaki). Asian arvioinnin kannalta keskeisessä asemassa on siten kansallinen hankintalaki.

Hankintalaissa asetetun kansallisen kynnysarvon ylittävät tavara- ja palveluhankinnat on kilpailutettava hankintalain mukaisessa menettelyssä. Hankintalaissa on tyhjentävästi lueteltu kilpailutuksissa sovellettavat tarjoajien pakolliset ja harkinnanvaraiset poissulkemisperusteet. Tarjoajan osallistuminen suoraan tai välillisesti laittoman miehityksen ylläpitämiseen ei ole hankintalain mukainen pakollinen eikä harkinnanvarainen poissulkemisperuste.

Tarjoaja voidaan poissulkea, jos tarjoajaa koskee jokin poissulkemisperuste taikka jos tarjoaja ei täytä tarjouspyynnössä esitettyjä soveltuvuusvaatimuksia. Tarjouspyynnössä hankintayksikkö voi asettaa tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia soveltuvuusvaatimuksia (tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset). Soveltuvuusvaatimusten on liityttävä hankinnan kohteeseen siten, että ne osoittavat ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuudet toteuttaa hankinta. Vaatimusten tulee olla objektiivisia, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia.

Tarjoajan osallistuminen suoraan tai välillisesti laittoman miehityksen ylläpitämiseen ei liity tarjoajan rekisteröitymiseen, taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen eikä sen tekniseen tai ammatilliseen pätevyyteen, minkä vuoksi se ei ole hankintalain sallima tarjoajalle asetettava soveltuvuusvaatimus.

Edellä todetun perusteella kaupunki ei hankintalaista johtuen voi poissulkea eikä hylätä tarjousta sen perusteella, että tarjoaja osallistuu suoraan tai välillisesti laittoman miehityksen ylläpitämiseen.

Hankinnan kohteen määrittelyn osalta hankintayksiköllä on suhteellisen laaja harkintavalta. Kaupunki voi asettaa hankinnoille vastuullisuutta koskevia, hankinnan kohteeseen liittyviä erityisehtoja. Ehdot voivat liittyä esimerkiksi sosiaalisiin näkökohtiin. Hankintalaissa ei kuitenkaan sallita viittauksia tavaroiden alkuperään tavalla, joka syrjii tarjoajia. Hankintalain mukaan hankinnan kohdetta kuvaavassa määritelmässä ei saa mainita tiettyä valmistajaa tai tiettyä alkuperää olevia tavaroita, eikä siinä myöskään saa viitata tavaramerkkiin, patenttiin, tuotetyyppiin, alkuperään, erityiseen menetelmään, joka on ominainen tietyn tarjoajan tavaroille, palveluille tai tuotantoon siten, että viittaus suosii tai syrjii tiettyjä tarjoajia tai tavaroita.

Hankintalain soveltamisalan ulkopuoliset hankinnat ns. pienhankinnat

Hankintalaissa määritelty kynnysarvo tavara- ja palveluhankinnoille on 60 000 euroa. Kynnysarvon alittaviin hankintoihin ei sovelleta hankintalakia.

Mikäli kynnysarvon alittava hankinta kuitenkin kilpailutetaan, on niidenkin osalta asetettava tarjoajien valinnalle objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita. Huomioon on otettava myös hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, kuten tarkoitussidonnaisuuden periaate, jonka mukaan viranomaisen on käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin.

Ottaen huomioon mitä jäljempänä todetaan kunnan toimialasta, ei aloitteessa mainittuja perusteita voida soveltaa tarjoajan valintaa ohjaavaksi perusteeksi myöskään ns. pienhankintojen kilpailuttamisessa.

Vakavan virheen arviointi hankintalain mukaan

Kaupunginhallitus on palauttanut esityksen valmisteluun siten, että palautuksen aikana selvitetään myös millä tavalla hankintalain mahdollistamaa vakavan virheen arviointia voidaan soveltaa kaupungin hankinnoissa niin, ettei hankintoja tehdä yrityksiltä, joiden siirtokuntiin liittyvä toiminta voidaan osoittaa ylläpitävän ihmisoikeuksia, kansainvälistä oikeutta ja kansainvälistä humanitaarista oikeutta rikkovaa toimintaa.

Hankintalain 81 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on ammattitoiminnassaan syyllistynyt sen luotettavuuden kyseenalaistavaan vakavaan virheeseen, jonka hankintayksikkö voi näyttää toteen (myöhemmin poissulkuperusteeseen viitataan ”vakavana virheenä”).

Vakava virhe ammattitoiminnassa kattaa kaikenlaisen virheellisen menettelyn, joka vaikuttaa kyseisen toimijan ammatilliseen luotettavuuteen. Aloitteessa ei määritellä tarkemmin, mikä tulisi katsoa osallistumiseksi suoraan tai välillisesti laittoman miehityksen ylläpitämiseen. Riippuen siitä, mitä kaikkea kyseinen määritelmä pitää sisällään, voi jokin siihen kuuluva toiminta samanaikaisesti olla myös toimittajan luotettavuuteen vaikuttava vakava virhe. Näyttää siltä, että miehitykseen ylläpitoon osallistuminen on tarkoitettu selkeästi laajemmaksi käsitteeksi kuin vain ne ammattitoimintaan liittyvät teot, jotka voidaan katsoa hankintalain perusteella vakavaksi virheeksi. Aloitteen vaatimukset ulottuisivat siten pidemmälle kuin mikä on vakavaa virhettä koskevan poissulkuperusteen soveltamisala.

Aloitteessa on myös vaadittu kieltoa ostaa tuotteita tai palveluja laittomasti miehitetyiltä alueilta. Vakava virhe samoin kuin muut hankintalain poissulkuperusteet perustuvat tarjoajan toiminnan arviointiin, eikä poissulkuperusteilla siten ole liityntää siihen, mitkä ovat tarjoajien tarjoamien tuotteiden tai palveluiden omaisuudet, kuten niiden maantieteellinen alkuperä. Hankintalain mukaisilla poissulkuperusteilla ei näin ollen voi perustella aloitteessa esitettyjä alueellisia rajauksia. Kyseisenlaiset alueelliset rajaukset kuuluvat valtio- ja ylikansallisella tasolla määriteltävän ja säädettävän pakotesääntelyn piiriin.

Harkinnanvaraisten poissulkuperusteiden täyttyminen arvioidaan aina tapauskohtaisen arvioinnin perusteella. Kaupunki ei hankintayksikkönä voi asettaa mitään ennakollista määräystä, jonka mukaan tietty toiminta johtaisi aina poissulkemiseen. Sen sijaan on aina tapauskohtaisesti arvioitava, onko tarjoajan toiminta ollut sellaista, että se tulee poissulkea.

Lisäksi hankintalaki antaa tarjoajalle oikeuden esittää näyttöä luotettavuudestaan siitä huolimatta, että sitä rasittaa jokin pakollinen tai harkinnanvarainen poissulkemisperuste. Jos hankintayksikkö katsoo tarjoajan esittämän näytön ja luotettavuuden riittäväksi, hankintayksikkö ei saa sulkea kyseistä ehdokasta tai tarjoajaa pois tarjouskilpailusta. Myös korjaavien toimenpiteiden vaikutus tulee arvioitavaksi aina tapauskohtaisesti hankinnasta päättävän tahon toimesta. Koska edellä todettu perustuu hankintalain pakottavaan sääntelyyn, ei poissulkemisperusteiden soveltamisen tapauskohtaista harkintaa saatikka oikeutta esittää korjaavia toimenpiteitä voida rajoittaa etukäteen velvoittamalla hankinnasta päättävää aina poissulkemaan tarjoajat jonkin tietyn toiminnan perusteella.

Kunnan toimiala ja ulkopolitiikan harjoittaminen

Kunnan toiminnan lähtökohtana on toiminnan paikallisuus ja keskittyminen kunnan omalle alueelle. Kunnat harjoittavat nykyisin laajasti kansainvälistä yhteistyötä, ja sillä voidaan katsoa olevan vakiintunut paikka kunnan toiminnassa. Kansainvälisen yhteistyön kuulumista kunnan toimialaan arvioidaan samoilla periaatteilla kuin kunnan toimialan rajoja yleisestikin.

Kunnan toimialaan kuuluvana on pidetty esimerkiksi ystävyyskuntatoimintaa (KHO 1982 II 18). Myös humanitaarisen avun antamista on pidetty sallittuna (KHO 1983 II 35), kun päätös ei ollut sisältänyt kannanottoa ulkopoliittisiin kysymyksiin tai toisen valtion sisäisiin asioihin.

Aloitteen mukaan kaupungeilla on merkittävinä hankintojen tekijöinä sekä kansallista että globaalia valtaa ja vastuuta. Lisäksi aloitteessa esitetään, että Helsingin tulee noudattaa kansainvälisen tuomioistuimen päätöksen linjauksia ja pyrkiä olla tekemättä hankintoja, jotka tukevat laitonta miehitystä.

Kunnan harjoittamasta kansainvälisestä yhteistyöstä on erotettava ulkopoliittisten kannanottojen tekeminen, joihin oikeuskäytännössä on suhtauduttu kielteisesti (KHO 1983 II 28). Oikeuskirjallisuudessa pidättyvää suhtautumista on perusteltu sillä, että kunnan ei tule harjoittaa ulkopolitiikkaa eikä sitoa kunnan jäseniä kannanottoihin, joita he eivät mahdollisesti pidä aatteellisesti tai muutoin hyväksyttävinä.

Aloite sisältää kannanoton vieraan valtion toimintaan. Lisäksi aloitteessa ehdotetaan tällaiseen toimintaan liittyviä sanktioluonteisia toimenpiteitä. Niiden ulkopoliittisesta luonteesta johtuen aloitteen ja sen mukaisten toimenpiteiden ei siten voida katsoa kuuluvan kunnan toimialaan.

Yhteistyön rajoittaminen

Aloitteessa esitetään, että Helsingin kaupungin, kaupungin kulttuuri-instituutioiden tai kaupungin rahoittamien toimijoiden ja hankkeiden ei pidä toimia yhteistyössä laitonta miehitystä harjoittavien valtioiden kanssa tai miehitystä harjoittavien instituutioiden rahoittamissa projekteissa.

Kunnan itsehallintoon perustuvaa laaja harkintavaltaa ei-lakisääteisissä tehtävissä rajoittavat hallinnossa yleisesti noudatettavat harkintavallan käyttöä rajoittavat periaatteet, kuten yhdenvertaisuuden periaate ja tasapuolisen kohtelun vaatimus.

Tasapuolisen kohtelun vaatimus edellyttää, että harkinnan perusteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Tapausten samankaltaisuutta arvioitaessa merkitystä on muun ohella asian ratkaisemiseen liittyvän harkintavallan luonteella ja sillä, mihin päämääriin viranomaisen toiminnalla on tarkoitus pyrkiä.

Arvioinnin tulee perustua seikkoihin, jotka ovat oikeudellisesti merkityksellisiä käsiteltävänä olevaa asiaa ratkaistaessa. Viranomaisen velvollisuudesta käyttää toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin johtuu, ettei harkintavallan käyttö voi perustua seikkoihin, joiden huomioimisella pyritään edistämään viranomaisen tehtäväpiiriin kuulumattomia tarkoitusperiä.

Aloitteessa esitetty yhteistyöstä kieltäytyminen vaikuttaa tavoittelevan samankaltaisten päämäärien edistämistä kuin ulkopolitiikan alaan kuuluvat kansainväliset pakotteet. Kaupunki noudattaa sitä velvoittavia kansainvälisiä pakotteita, mukaan lukien Euroopan unionin ja YK:n asettamat pakotteet. Kaupunki ei kuitenkaan voi ryhtyä omiin, pakoteluonteisiin toimenpiteisiin, koska kannan ottaminen ulkopoliittisiin kysymyksiin ja muu ulkopolitiikan harjoittaminen eivät edellä todetusti kuulu kunnan toimialaan.

Barcelonan kaupungin yhteistyön rajoittamista koskeva päätös

Kaupunginhallitus palautti esityksen valmisteluun niin, että palautuksen aikana kaupunki selvittää myös, mitä edellytyksiä Helsingillä on tehdä Barcelonan kaupungin kaltainen päätös, jossa Barcelona on päättänyt rajoittaa yhteistyötä Israelin hallitukseen liittyvien yritysten kanssa, jotka YK on tunnistanut yrityksiksi, jotka toimivat laittomasti miehitetyillä alueilla ja loukkaavat palestiinalaisten siviili-, poliittisia, taloudellisia, sosiaalisia ja kulttuurisia oikeuksia. Barcelonan kaupungin päätös koskee tämän asian kannalta toisaalta hankintoihin liittyviä poissulkuperusteita ja sopimusehtoja ja toisaalta kaupungissa järjestettäviin tapahtumiin liittyviä rajoituksia.

Tapahtumien osalta Barcelonan päätöksessä viitataan YK:n ihmisoikeusvaltuutetun toimiston ylläpitämään listaan yrityksistä. Lista liittyy erään YK:n ihmisoikeusneuvoston raportin suosituksen toteuttamiseen. Suositus koskee yksityisiä yrityksiä, joita kehotetaan arvioimaan toimintansa ihmisoikeusvaikutuksia ja ryhtymään tarpeellisiin toimenpiteisiin varmistaakseen, että niillä ei ole vaikutuksia palestiinalaisten ihmisoikeuksiin. Listan julkaisun yhteydessä YK korosti, ettei lista ole, eikä sen ole tarkoituskaan olla, oikeudellinen työkalu.

Kyseessä ei siten ole kaupunkia velvoittavasta oikeudellisesta instrumentista. Lisäksi, kuten yllä on jo todettu, kaupunki noudattaa sitä velvoittavia kansainvälisiä pakotteita, eikä voi ryhtyä omiin pakoteluonteisiin toimenpiteisiin. Kaupungissa järjestettävien tapahtumien rajoittaminen Barcelonan päätöksen mukaisesti vaikuttaa tavoittelevan samankaltaisia päämääriä kuin pakotteet, jotka ulkopolitiikan harjoittamisena eivät kuulu kunnan toimialaan.

Barcelonan päätöksessä edellytettiin myös sopimuslausekkeita, joiden tarkoituksena on estää toiminta mm. tahojen kanssa, jotka rikkovat YK:n kansainvälisen työjärjestön ILO:n sopimuksia tai ihmisoikeuksiin liittyvää lainsäädäntöä. Tältä osin voidaan todeta, että hankintalain mukaisilla harkinnanvaraisilla poissulkuperusteilla voidaan poissulkea tarjoaja, ”joka on rikkonut Suomen tai Euroopan unionin lainsäädännön, työehtosopimusten taikka liitteessä C lueteltujen kansainvälisten sopimusten ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisia velvoitteita, ja hankintayksikkö voi näyttää rikkomuksen toteen” (HankL 81 §:n 1 mom. 5 kohta). Kansainvälisten sopimusten sosiaali- ja työoikeudellisiin velvoitteisiin voidaan katsoa kuuluvaksi myös ihmisoikeuksien ja työelämän perusoikeuksien noudattaminen. Hankintalain liitteessä C lueteltuihin kansainvälisiin sopimuksiin kuuluu myös ILO:n sopimukset, jotka Barcelonan päätöksessä nimenomaisesti mainitaan.

Hankintalain poissulkuperusteita sovelletaan lain perusteella vain hankintamenettelyn aikana, mutta kaupungin hankintasopimuspohjissa sovelletaan hankintojen yleisiä sopimusehtoja (Jyse 2025 -ehdot), joiden nojalla hankintayksikkö voi vedota poissulkuperusteisiin myös sopimuskaudella. Edellä viitatut rikkomukset voivat näin ollen tulla arvioitavaksi sopimuksen päättämisen perusteina myös sopimuskaudella edellyttäen, että hankintayksikkö pystyy näyttämään rikkomuksen toteen. Käytännössä voidaan katsoa Barcelonan ehdottamien sopimuslausekkeiden tavoitteiden siltä osin jo toteutuvan Helsingin kaupungin hankintasopimuksissa, kun ILO:n sopimusten ja ihmisoikeusvelvoitteiden loukkaukset voivat tulla arvioitavaksi sekä hankintamenettelyssä että myöhemmin sopimuskaudella hankintasopimuksien irtisanomisperusteena. Jo aikaisemmin todetulla tavalla se tapahtuu kuitenkin aina kunkin yksittäisen toimijan rikkomuksia, laiminlyöntejä sekä mahdollisia korjaavia toimenpiteitä tapauskohtaisesti arvioiden. Ennakollisen yleisluontoisen päätöksen tekeminen siitä, että kaikki tiettyyn toimintaan syyllistyneet tulevat poissuljetuiksi, ei ole mahdollista tai sitä ei voida noudattaa.

Barcelonan kaupunki on tehnyt myös vuonna 2023 päätöksen, joka on sisältänyt samanlaisia kannanottoja ja toimenpiteitä kuin uudempi vuoden 2025 päätös. Vuoden 2023 päätös on kuitenkin tullut kumotuksi paikallisessa hallintotuomioistuimessa (Juzgado de lo Contencioso Administrativo n° 10 de Barcelona, tuomio 331/2024, 21.11.2024) muun muassa sillä perusteella, ettei ulkopolitiikan tekeminen kuulu kunnallisten päättäjien toimivaltaan. On siten epäselvää, onko palautuksen yhteydessä mainittu Barcelonan päätös sen enempää sallittu Espanjankaan lainsäädännön valossa vai ylittääkö sen sisältö yhtä lailla kunnan toimialan myös kohdemaassaan. Riippumatta siitä, mikä asian lopullinen ratkaisu on Espanjassa, Suomessa kaupunki ei voi ryhtyä omiin, pakoteluonteisiin toimenpiteisiin, koska kannan ottaminen ulkopoliittisiin kysymyksiin ja muu ulkopolitiikan harjoittaminen eivät edellä todetusti kuulu kunnan toimialaan.

Helsingin kaupungin hankintastrategia ja eettiset ohjeet sopimustoimittajille

Helsingin kaupungin hankintastrategian (kaupunginhallitus 14.12.2020 § 880) mukaan Helsinki edistää hankinnoilla sosiaalisen vastuun eli ihmisoikeuksien ja työelämän perusoikeuksien toteutumista. Sosiaalisen vastuun edistäminen kaupungin hankinnoissa tarkoittaa sitä, että kaupunki ottaa huomioon hankinnan vaikutukset yhteiskuntaan paikallisella, kansallisella ja globaalilla tasolla. Lisäksi kaupunki edellyttää sen kumppaneilta toimintaa, jossa työntekijän ihmisoikeuksia ja työelämän perusoikeuksia kunnioitetaan.

Hankintatoimessa on mahdollista ottaa huomioon ihmisoikeudet siltä osin kuin ne liittyvät hankinnan kohteeseen. Sosiaalisen vastuun edistäminen hankinnoissa ei kuitenkaan laajenna kunnan mahdollisuuksia ottaa kantaa vieraiden valtioiden välisiin tai vieraiden valtioiden sisällä vallitseviin konflikteihin. Tämä ei edellä kuvatulla tavalla kuulu kunnan toimialaan.

Hankintalainsäädännön mukaisesti hankinnassa käytettävien ehtojen tulee liittyä hankintasopimuksen kohteeseen, toisin sanoen valmistettavaan tavaraan, suoritettavaan palveluun tai toteutettavaan rakennusurakkaan. Esimerkiksi hankittavan tavaran tai palvelun toimittajien työntekijöiden ihmisoikeudet sekä työelämän perusoikeudet voivat olla hankinnassa käytettäviä ehtoja, sillä tavaran tai palvelun tuotantoprosessiin suoraan vaikuttavina niillä on välitön liityntä hankinnan kohteeseen.

Kaupunginhallitus on (13.6.2022 § 450) käsitellessään valtuutettu Suldaan Said Ahmedin valtuustoaloitetta koskien palestiinalaisalueiden laitonta miehitystä ja Helsingin kaupungin hankintoja kannustanut tarkastelemaan kaikissa kunnan hankinnoissa ihmisoikeusnäkökulmaa kaupungin hankintastrategian puitteissa. Lisäksi kaupunginhallitus on kehottanut harkitsemaan erityisehtojen käyttöä hankintasopimuksissa vastuullisuuden varmistamiseksi silloin, kun se on hankintalain näkökulmasta mahdollista.

Kansliapäällikkö on 16.10.2025 § 141 hyväksynyt eettisen ohjeistuksen Helsingin kaupungin sopimustoimittajille. Ohjeistus velvoittaa kaupungin sopimustoimittajia kunnioittamaan ja edistämään ihmisoikeuksia läpi hankintaketjujen.

Toimivalta

Hallintosäännön 30 luvun 12 §:n 2 momentin mukaan ryhmäaloitteeseen vastaa kaupunginhallitus. Ryhmäaloitteeseen sovelletaan, mitä hallintosäännön 30 luvun 11 §:ssä on määrätty valtuutetun aloitteesta.