Lausunto sosiaali- ja terveysministeriölle sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta

Kaupunginhallitus päätti panna asian pöydälle.

Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala antaa seuraavan lausunnon kaupunginhallitukselle koskien hallituksen esitystä eduskunnalle sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta.

Yleistä

Hallituksen esityksessä esitetään muutettavaksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annettua lakia, pelastustoimen järjestämisestä annettua lakia sekä sosiaalihuoltolakia.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annettua lakia siltä osin, kun se koskee yksityisen palveluntuottajan alihankintaan liittyvää sääntelyä. Lisäksi hallituksen esityksessä ehdotetaan, että hyvinvointialueen sosiaali- ja terveydenhuollon seurantaa ja arviointivelvollisuutta koskevaa sääntelyä täsmennettäisiin. Hyvinvointialueen investointisuunnitelman sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen osasuunnitelmien osalta järjestämislakeja muutettaisiin siten, että ministeriöt voisivat jättää osasuunnitelmat hyväksymättä myös sillä perusteella, että ne ovat ilmeisessä ristiriidassa hyvinvointialueiden tehtäviä koskevien valtakunnallisten tavoitteiden kanssa. Sosiaalihuoltolain oikaisuvaatimussääntelyyn ehdotetaan teknisluonteista muutosta. Sosiaalihuoltolain nojalla annettavan päätöksen oikaisuvaatimusmenettelyä koskevassa säännöksessä oleva virhe korjattaisiin siten, että myös sosiaalihuoltolain nojalla annettuihin päätöksiin tehdyt oikaisuvaatimukset tulisi aina käsitellä hyvinvointialueen toimielimessä.

Hallituksen esityksen ehdotukset käsitellään hallituksen esityksen järjestyksessä ja esityksen mukaisin otsikoin.

Yksityisen palveluntuottajan alihankinta, Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain (612/2021, jäljempänä sote-järjestämislaki) 17 ja 17 a §

Keskeiset huomiot Sote-järjestämislaki 17 §

Yksityisen palveluntuottajan alihankinta koskevassa muutoksessa alihankintaa ei sidottaisi täydentävään toimintaan tai prosenttirajoihin, vaan edellytettäisiin, että alihankinta koskisi vain osaa ostopalvelusopimuksen mukaisista velvoitteista (s. 8). Lisäksi ostopalvelutuottajalla tulisi olla riittävästi omaa osaamista ja henkilöstöä sekä muut riittävät toimintaedellytykset ja sen tulisi kyetä ohjaamaan ja valvomaan alihankintatoimintaa kuten omaa tuotantoansa.

Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala kannattaa sitä, että järjestämisvastuullisen toimijan vapautta määritellä sallitut tuottamistavat alihankinnan osalta lisätään. Helsingin kaupungin ja hyvinvointialueiden toimintavapautta ja mahdollisuuksia määritellä tuottamistavat ei tule tarpeettomasti rajoittaa prosenttimääräisillä enimmäisosuuksilla, joiden valvominen ja seuraaminen käytännössä on työlästä ja epävarmaa. Esitysluonnoksen väljempi määrittely lisää Helsingin kaupungin ja hyvinvointialueiden mahdollisuuksia hyödyntää erilaisia yksityisen terveydenhuollon organisoitumisen muotoja. Tästä aiheutuva työvoiman saatavuuden helpottuminen ja joustavuus esimerkiksi erilaisten konsernirakenteiden käytön suhteen voi lisätä kilpailua, laskea hintoja ja siten hillitä kustannusten kasvua Helsingin kaupungilla ja hyvinvointialueilla.

Yleiset perustelut

Hyvinvointialueet toimivat paikallisesti erilaisissa markkinaolosuhteissa, jotka voivat myös muuttua. Palveluntuottajilta hankittavat palvelut myös vaihtelevat huomattavasti kokonaisulkoistuksista yksittäisten tutkimusten hankintaan. Sääntelyn vapauttamisen ei tule johtaa tilanteeseen, jossa hyvinvointialueella ei olisi harkintansa mukaan enää mahdollisuutta itse rajata hankintakohtaisesti tarkoituksenmukaisena pitämäänsä alihankinnan määrää kulloinkin hankittavan palvelun kohdalla tai omaan järjestämis- ja valvontavastuuseensa sekä riskienhallintaansa perustuen. Vähintään järjestämislain perusteluihin tulee selkeyden vuoksi sisällyttää maininta hyvinvointialueen oikeudesta määritellä itse tarkoituksenmukaisena pitämänsä alihankinnan osuus ottaen huomioon hankittavan palvelun luonne, yksityisen palvelutuotannon merkitys hyvinvointialueella kyseisen palvelun järjestämisessä ja järjestämis- ja valvontavastuun toteuttaminen. Tämä olisi yhtenevä myös julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016) 77 §:n kanssa, jonka mukaan hankintayksikkö voi vaatia tarjoajia ilmoittamaan tarjouksessaan, minkä osan sopimuksista se aikoo antaa alihankintana kolmansille, sekä ehdotetut alihankkijat. Säännös on sovellettavissa myös sote-hankintoihin.

Sanamuodon mukaan rajaus "alihankinta koskisi vain osaa ostopalvelusopimuksen mukaisista velvoitteista" jättää avoimeksi sen, mitä velvoitteita tarkoitetaan. Perustelujen mukaan pelkän ns. kuoriorganisaation toimintaa ei edelleenkään katsottaisi palveluntuottajan riittäväksi omaksi palvelutuotannoksi. Perusteluissa ei kuitenkaan ole määritelty, onko riittävää, että organisaatiolla on ylipäätään olemassa omaa palvelutuotantoa, vaikka sitä ei käytettäisi lainkaan juuri kyseisen hankintasopimuksen kohteena olevien palvelujen tuottamiseen. Mikäli tarkoituksena on oikeustilan selkeyttäminen, tulisi siis tarkentaa sitä, millaisista velvoitteista palveluntuottajan on itse vastattava. Muussa tapauksessa hankintayksiköiden ja palveluntuottajien tulkinnat todennäköisesti poikkeavat toisistaan niin, että tilanne johtaa epävarmuuteen lain soveltamisessa sekä tarpeettomiin markkinaoikeusprosesseihin.

Keskeiset huomiot Sote-järjestämislain 17 a §, alihankinnan ketjutus

Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala kannattaa esitettyä muutosta, mikäli alla esitetyt tarkennukset huomioidaan. Koskien esitettyä säännöstä, jossa alihankinnan ketjutus sallitaan yksityisen palveluntuottajan kohdalla tilapäisesti sairauden, vanhempainvapaan tai muun vastaavan syyn perusteella edellyttäen, että tästä on sovittu hyvinvointialueen ja ostopalveluntuottajan sekä ostopalveluntuottajan ja alihankkijan välisessä sopimuksessa, sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala kiinnittää huomiota muutoksen aiheuttamaan työmäärään ja velvoitteisiin hyvinvointialueille sekä sen aiheuttamiin haasteisiin valvonnan toteuttamisen kannalta. Yksittäisissä alihankintasopimuksissa esitetyn muutoksen aiheuttamat riskit ovat vähäiset. Riskejä liittyy kuitenkin muun muassa siihen, ettei hyvinvointialue tiedä, kuka palvelua tosiasiallisesti kulloinkin tuottaa. Käytännössä hyvinvointialueella on havaittu, että alihankkijoiden ilmoittaminen ei tälläkään hetkellä aina toteudu sopimuksen edellyttämällä tavalla. Alihankinnan ketjutus on omiaan lisäämään tähän liittyviä riskejä.

Yleiset perustelut

Hallituksen esitysluonnoksen mukaan alihankinnan edelleen ketjutus ei saisi muuttaa ostopalvelutuottajan kokonaisvastuuta. Samalla on huomioitava alihankinnan valvonnan toteuttaminen käytännössä. Alihankinnan ketjutuksen salliminen lisää haasteita hyvinvointialueen järjestämisvastuun toteutumiselle. Käytännössä hyvinvointialueille aiheutuu lisävastuita esimerkiksi ketjutuksen huomioimiseksi sopimuskirjauksilla. Hyvinvointialueen olisi myös lisättävä tarjouspyynnölle kirjaus siitä, että palveluntuottaja on ilmoitettava alihankkijoiden sijaistuskäytännöt, ja hyvinvointialueen olisi myös arvioitava nämä osana tarjousta. Lisäksi hyvinvointialueen tulisi pyytää nähtäväksi ostopalvelutuottajan sopimukset sen alihankkijoiden ja ketjutettujen alihankkijoiden kanssa, mikä vaikuttaisi aiheuttavan merkittävää lisätyötä hyvinvointialueelle ja vaikeuttavan palvelutuotannon valvontaa ja hallintaa. Sijaisen lupien ja rikosrekisteriotteiden tarkistaminen esimerkiksi äkillisen sairastumisen yhteydessä olisi hankalaa. Perusteluissa tulisikin tarkentaa, ulottuvatko alihankinnan ketjuttamista koskevat säännökset myös lyhytkestoisiin, vain muutaman vuorokauden mittaisiin sairauspoissaoloihin.

Muutoksen vaikutuksia tulee arvioida myös hankintalain näkökulmasta. Alihankkijan sijaisen olisi täytettävä alkuperäisessä kilpailutuksessa asetetut ehdot ja vähimmäisvaatimukset. Mikäli henkilöstön osaamisesta on voinut saada lisäpisteitä, olisi sijaisen oltava osaamistasoltaan vähintään tarjottua henkilöä vastaava. Myös tämän toteutumisen arviointi jäisi hyvinvointialueen vastuulle.

Lisäksi velvollisuus ilmoittaa alihankinnan ketjutuksesta tulisi säätää koskemaan yksinomaan tilanteita, joissa palveluntuottajalta tosiasiallisesti hankitaan palvelua, jotta hillitään hyvinvointialueille käsittelyyn saapuvien, alihankinnan ketjutusta koskevien ilmoitusten määrää. Esimerkiksi laajoissa puitejärjestelyissä kaikille palveluntuottajille ei välttämättä ohjata asiakkaita samanaikaisesti, jolloin ilmoitusten käsittely ei ole mielekästä.

Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala kiinnittää huomiota myös järjestämislain 29 §:ään, jossa hyvinvointialueelle suunniteltu velvoite seurata henkilöstön vajeita, henkilöstön määrää, ikärakennetta, ja vaihtuvuutta sekä työkykyä ammattiryhmittäin ulotetaan myös yksityisiin palveluntuottajiin. Alihankinnan ketjutuksen laajeneminen lisää velvoitteen työllistävyyttä hyvinvointialueen kannalta. Tietojen keräämisen ja toimittamisen hyvinvointialueelle tulisi sen vuoksi olla ehdottomasti yksityisen palveluntuottajan vastuulla (informointivelvollisuus). Palveluntuottajalla tulisi olla myös vastuu tietosuojalainsäädännön noudattamisesta suhteessa alihankkijoihinsa ja tietojen keräämiseen.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on todennut mietinnössään (StVM 16/2021 vp, s. 33.), että yksityisellä palveluntuottajalla voi olla suuri osa henkilöstöstään myös toimeksiantosuhteessa (eli alihankkijoina), kun se tuottaa palveluja hyvinvointialueelle. Mietinnöstä ei kuitenkaan käy ilmi, mitä valiokunta on tarkoittanut toimeksiantosuhteella ja miten se eroaa alihankinnasta. Toimeksiantosuhteena voisi tulla kysymykseen toimeksiantosuhteinen perhehoito. Sen kohdalla tarkoituksenmukaista on yleensä, että hyvinvointialue tekee itse toimeksiantosopimuksen perhehoitoperheen kanssa, vaikka perhehoitajien rekrytoinnista ja valmennuksesta vastaisikin yksityinen palveluntuottaja. Kyse ei tällöin ole 17 §:n tarkoittamasta alihankinnasta. Esityksestä ei käy ilmi, onko sitä tarkoitus soveltaa toimeksiantosuhteessa tapahtuvaan toimintaan ja sen alihankintaan.

Viitaten aiempaan kommenttiin rikostaustan selvittämisestä huomiona se, että lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annetun lain 5 §:n mukaan hyvinvointialue tarkastaa itse perhehoitajan rikosrekisteriotteen alaikäisen perhehoidossa ennen toimeksiantosopimuksen tekemistä. Valvontalain 16 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan Valvira tai aluehallintovirasto tarkastaa muiden kuin työsopimussuhteiseen henkilökuntaan kuuluvien rikostaustan palveluyksikön rekisteröintiä koskevan hakemuksen käsittelyn yhteydessä silloin, kun palveluntuottajan toimialaan kuuluu palvelujen antaminen alaikäisille. Muussa kuin työsopimussuhteessa olevilla henkilöillä tarkoitetaan esimerkiksi palveluntuottajana toimivaa yrittäjää. Alihankintaa koskevan uudistuksen yhteydessä olisi hyvä miettiä vielä menettelytavat palvelua tuottavien henkilöiden rikostaustan selvittämiseksi ja alihankinnan ketjuttamisen mahdollistamisen vaikutukset tähän.

Investointisuunnitelmien ohjaus, sote-järjestämislaki 26 §:n 2 momentti ja pela-järjestämislaki 11 §:n 2 momentti

Keskeiset huomiot

Hyvinvointialueiden investointisuunnitelmien sosiaali- ja terveydenhuollon osasuunnitelmien hyväksymismenettelyä ehdotetaan muutettavaksi siten, että sosiaali- ja terveysministeriö voisi jättää osasuunnitelman hyväksymättä, jos on ilmeistä, että se on ristiriidassa hyvinvointialueesta annetun lain 12 a §:ssä tarkoitettujen valtakunnallisten tavoitteiden kanssa. Vastaava säännös lisättäisiin myös pelastustoimen järjestämisestä annettuun lakiin koskien investointisuunnitelman pelastustoimen osasuunnitelmaa.

Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala ei kannata ehdotettua muutosta. Säännös ei ole riittävän tarkkarajainen.

Yleiset perustelut

Valtakunnallisia strategisia tavoitteita hyvinvointialueiden tehtävien järjestämiselle vuosille 2025–2029 ei ole vielä vahvistettu. Lausuntokierroksella ollut esitys oli sanoitukseltaan hyvin keskeneräinen. Esitys sisälsi tavoitteiden lisäksi erilaisia alatavoitteita ja muuta kuvailutekstiä, jonka merkitys jäi osin epäselväksi.

Jotta investoinnin, investointia vastaavan sopimuksen taikka tällaisen luovutuksen voisi katsoa olevan ristiriidassa strategisten tavoitteiden kanssa, tulisi tavoitteet ensin selkiyttää.

Hyvinvointialueen sosiaali- ja terveydenhuollon seuranta ja arviointivelvollisuus, sote-järjestämislain 29 §

Keskeiset huomiot

Hyvinvointialueen sosiaali- ja terveydenhuollon seurannasta ja arviointivelvollisuudesta säädetään sote-järjestämislain 29 §:ssä. Hyvinvointialueen ei tällä hetkellä tule lainsäädännön perusteella seurata henkilöstöresurssien käyttöä. Tämä vaikeuttaa hyvinvointialueiden keskinäistä vertailua sekä hyvinvointialueiden ohjausta. Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että seuranta ja raportointi ulottuisivat koskemaan myös sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstöresurssien käyttöä. Ehdotettava seurantavelvoite ulottuisi hyvinvointialueen oman henkilöstön lisäksi myös hyvinvointialueelle palveluja tuottaviin yksityisiin palveluntuottajiin. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tehtäväksi esitetään kansallisesti lisättävän vähimmäistietoihin perustuvan vertailutietojen tuottaminen. Uudenmaan erillisratkaisun vuoksi esitetään, että HUS-yhtymälle määriteltäisiin velvoite tuottaa vähimmäistiedot eritellen Uudenmaan hyvinvointialueiden, HUS-yhtymän ja Helsingin kaupungin osalta. Lisäksi ehdotetaan, että hyvinvointialueet vastaisivat tietojen oikeellisuudesta ja ajantasaisuudesta THL:n määrittelyjen mukaisesti. Säännökseen esitetään lisättävän Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle hyvinvointialueille ja HUS-yhtymälle velvoite toimittaa omat ja kunnilta saamansa hyvinvointikertomuksen ja -suunnitelman vähimmäistiedot Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle. Lisäksi asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä. Samalla muutettaisiin sote-järjestämislain 30 §:ää siten, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen asiantuntija-arvioissa tarkasteltaisiin myös sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön riittävyyttä, saatavuutta ja työkykyä.

Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala pitää sinänsä tärkeänä tiedonkeruuta henkilöstöresursseista, mutta suhtautuu kriittisesti esitettyihin muutosesityksiin. Toimiala kiinnittää erityistä huomiota siihen, että muutosehdotusta koskeva tiedonkeruu vaatii ohjelmistokehitystä, kansallisesti kerättävien tietojen tarkkaa määrittelyä ja resursseja. Ehdotus lisää merkittävästi toimialan ja hyvinvointialueiden hallinnosta taakkaa. Muutos tulee täysimääräisesti ottaa huomioon myös rahoituksessa. Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala pitää siten vaikutusten arviota vääränä, ettei esityksellä olisi itsenäisiä taloudellisia vaikutuksia. Ehdotettu voimaantuloaika 1.7.2025 on täysin riittämätön, ja siksi säännökseen tulisi lisätä riittävän pitkä siirtymäaika. Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala katsoo, että muutos voisi tulla riittävällä siirtymäajalla voimaan vuosina 2027–2028.

Yleiset perustelut

Esityksen perusteluissa todetaan, hyvinvointialueen on tärkeää seurata henkilöstön vajeita, henkilöstön määrää, ikärakennetta ja vaihtuvuutta sekä henkilöstön työkykyä ammattiryhmittäin henkilöstön. Perustelujen arvio on epäselvä siitä, että henkilöstöä koskevaa seurantaa tarvitaan sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstöstä kokonaisuutena sekä suurimmista ammattiryhmistä, joissa on suurin vaje. Esityksen perustelut ovat tältä osin riittämättömät, mihin näitä tietoja tarvitaan ja mitä lisäarvoa ne tuottavat.

Ehdotettava seurantavelvoite ulottuisi hyvinvointialueen oman henkilöstön lisäksi myös hyvinvointialueelle palveluja tuottaviin yksityisiin palveluntuottajiin. Etenkin tietojen kerääminen yksityisiltä palveluntuottajilta vaatii huolellista suunnittelua, tiedonsiirron rajapintojen tarkastelua ja ohjelmistokehitystä. On täysin epärealistista, että tietojen kerääminen ja toimittaminen alkaisi lähes välittömästi lain voimaantulon jälkeen. Esitys on osittain päällekkäinen valvontalain 16.2 §:n 5 kohdan velvoitteiden kanssa. Helsingin kaupungilta, hyvinvointialueilta ja valvontaviranomaisilta edellytettäisiin henkilöstötietojen samankaltaista tiedonkeruuta. Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala katsoo, että puuttuva hallintamallin kuvaus ja vähimmäistiedon määrittäminen jäävät edelleen epäselviksi. Hallituksen esitystä tulisi täsmentää seuranta- ja raportointivelvollisuuden ulottuvuudesta.

Sosiaalihuoltolain nojalla annettavan päätöksen oikaisumenettely

Keskeiset huomiot

Sosiaalihuoltolain (1301/2014) 50 §:n mukaan sosiaalihuoltolaissa tarkoitettuun päätökseen saa vaatia oikaisua hyvinvointialueelta noudattaen, mitä hallintolaissa säädetään. Säännöstä muutettiin sosiaali- ja terveydenhuollon rakenneuudistuksen vuoksi lailla 589/2022. Lailla muutettiin viittaus kunnalliseen sosiaalihuollosta vastaavaan toimielimeen viittaukseksi hyvinvointialueeseen. Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala ei kannata esitettyä sosiaalihuoltolain 50 §:n muutosesitystä. Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala pitää nykyistä mallia toimivana, sillä nykyinen sääntely mahdollistaa Helsingin kaupungin ja hyvinvointialueen itsehallintonsa nojalla päättämään, käsitelläänkö oikaisuvaatimukset toimielimessä vai viranhaltijatasolla. Mikäli nykyistä mallia halutaan täsmentää sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala pitää tarkoituksenmukaisena hallituksen esityksessä olevaa vaihtoehtoista toteuttamisvaihtoehtoa siten, että nykyinen sääntely säilyy täydennettynä. Täydennys koskisi sitä, että oikaisuvaatimuksen käsittelijän tulee olla eri kuin alkuperäisen päätöksen tehnyt viranhaltija.

Yleiset perustelut

Hyvinvointialuelainsäädäntöä valmisteltaessa on mallina käytetty kuntalakia. Kuntien ja hyvinvointialueiden hallinto poikkeavat tosiasiassa toisistaan. Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala katsoo, että on tarpeellista eriyttää eri hallinnon alojen säätelyä. Hyvinvointialueiden hallinnon perusta ja liikkumavara sisältölainsäädännön näkökulmasta ovat paljon rajoitetummat kuin kunnissa.

Perusteluissa on esitetty olettama siitä, että lainsäätäjän tarkoituksena on lakivaliokunnan lausunnossa sekä sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnössä kuvatulla tavalla ollut luoda hyvinvointialueille kuntia vastaava oikaisuvaatimusmenettely, jota tässä esityksessä ehdotetaan korjattavaksi siten kuin lainsäätäjä on sen tarkoittanut. Lisäksi esitysluonnoksessa muutosta on perusteltu eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisulla, jossa eduskunnan oikeusasiamies on pitänyt muutosta tärkeänä. Esitysluonnoksessa eikä eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisussa kuitenkaan perustella lainkaan, miksi olisi tarkoituksenmukaista, että sosiaalihuoltolain mukaiset oikaisuvaatimukset käsitellään hyvinvointialueen toimielimessä tai mitä lisäarvoa toimielinkäsittely näille oikaisuvaatimuksille tuo.

Valtaosa niistä sosiaalihuollon viranhaltijoiden päätöksistä, joista on tehty oikaisuvaatimus Helsingin kaupungin sosiaali-, terveys- ja pelastuslautakunnan yksilöasioiden jaostolle, on lain ja toimialan ohjeiden mukaisia. Viranhaltijan päätöksessä havaitut varsinaiset virheet korjataan oikaisumenettelyssä esittelijän esityksestä. Vain hyvin pieni osa viranhaltijoiden alkuperäisistä päätöksistä kumotaan oikaisumenettelyssä yksilöasioiden jaoston ehdotuksesta. Lisäksi ne yksilöasioiden jaoston päätökset, joista valitettiin, pysyivät pääsääntöisesti hallintotuomioistuimissa.

Toimielimessä asian valmisteluvastuu on aina viranhaltijoilla, jotka vastaavat riittävien ja oikeiden tietojen antamisesta toimielimelle ratkaisun pohjaksi. Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan näkemyksen mukaan asia ei siten valmistelun osalta eroa siitä, että toinen asiantuntijaviranhaltija tekee oikaisuvaatimuksen johdosta annettavan päätöksen. Edellä olevaan perustuen oikaisuvaatimus asiakkaan oikeussuojakeinona voitaisiin toteuttaa tehokkaasti myös viranhaltijapäätöksentekona.

Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan käsityksen mukaan, mikäli Helsingin kaupungin tai hyvinvointialueen viranhaltija käsittelisi sosiaalihuoltolaissa tarkoitetut oikaisuvaatimukset, tulisi käsittelyä koskeva toimivallan siirtämisestä määrätä hallintosäännöllä. Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala katsoo, että nämä hallintosäännön määräykset olisivat toteutettavissa siten, että ne eivät johda tilanteeseen, jossa oikaisuvaatimuksen käsittelevä viranhaltija olisi sama kuin alkuperäisen päätöksen tehnyt viranhaltija. Sosiaalihuollon oikaisuvaatimukset olisivat siten käsiteltävissä hyvän hallintotavan mukaisesti, vaikka myös oikaisuvaatimuksesta päättävä viranomainen olisi viranhaltija.

STM:n tuoreessa oikeudellisessa arvioinnissa (Lapsen huostaanottoa ja kiireellistä sijoitusta koskeva päätöksenteko- ja muutoksenhakujärjestelmä, Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2025:2) on nostettu esille huostaanottotilanteissa luottamushenkilöiden puutteellinen asiantuntemus ja oikeusturvaan liittyvät epäkohdat. Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan näkemyksen mukaan myös muissa sosiaalihuollon asioissa kuin huostaanottoasioissa tarvitaan sosiaalihuollon osaamista ja asiantuntemusta, jota poliittisesti valituilla luottamushenkilöillä ei välttämättä ole eikä heiltä sitä edellytetäkään.

Korkein hallinto-oikeus antoi asiakasmaksuasiassa ratkaisunsa 15.10.2024 (KHO:2024:113), jossa KHO katsoi seuraavaa: ”Asiakasmaksulaista taikka hyvinvointialuelaista ei johdu estettä sille, että asiakasmaksulain 15 §:n 1 momentissa tarkoitettua laskua koskevan oikaisuvaatimuksen käsittelee hyvinvointialueen viranhaltija, jolle aluevaltuusto on siirtänyt toimivaltaa hyvinvointialuelain 96 §:n 1 momentin mukaisesti. Tällaiseen viranhaltijan päätökseen voidaan hakea muutosta edelleen hallinto-oikeudelta hallintovalituksella, eikä hyvinvointialuelain 139 ja 140 §:n säännöksiä oikaisuvaatimuksesta ja aluevalituksesta näin ollen sovelleta.”

Apulaisoikeusasiamies on todennut päätöksessään koskien oikaisuvaatimusten käsittelyä ja päätöksenteon järjestämistä sosiaalihuollon asioissa hyvinvointialueella (EOAK/4224/2023), ettei apulaisoikeusasiamies voinut pitää hyvinvointialueiden päätöksiä toimielimen toimivallasta eikä toisaalta päätöksiä toimivallan siirrosta asiassa lainvastaisina.

Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala tuo esille seuraavissa kappaleissa myös viranhaltijakäsittelyä koskevia mahdollisia etuja.

Toimielin on ratkaisuissaan sidottu lainsäädäntöön ja muihin päätöksentekoa sitoviin ohjeisiin. Tilannetta, jossa yksittäisen yksilöasian ratkaisu sisältäisi poliittista harkintaa, ei voida pitää toivottavana, eikä asian ratkaisuun tulisi vaikuttaa mikään muu kuin sovellettavat säädökset sekä määräykset ja ohjeet. Toimielimen päätöksentekoon liittyy viranhaltijapäätöksentekoa suurempi riski, että päätöksentekoa ohjaisi ratkaistavan asian kannalta epäolennaiset seikat ja luottamushenkilön henkilökohtaiset arvot ja näkemykset. Tällöin asiakkaiden yhdenvertaisuus saattaisi vaarantua. Mikäli yksilöhuollon asiakaspäätöksistä tehtyjen oikaisuvaatimusten käsittely siirrettäisiin viranhaltijoille, asiakkaan olisi edelleen oikeus valittaa oikaisuvaatimuksen johdosta annetusta päätöksestä edelleen hallinto-oikeuteen (ja valitusluvan saadessaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen). Tältä osin asiakkaan oikeusturvakeinot säilyisivät ennallaan verrattuna nykyiseen.

Lähtökohtaisesti hyvinvointialueen toimielinten esityslistat ja päätökset ovat myös julkisia. Julkisuuden tarkoituksena on lisätä yleistä luottamusta julkishallintoon ja varmistaa samalla demokratian ja tasa-arvon toteutuminen. Sosiaalihuoltolain mukaiset päätökset ovat lain perusteella salassa pidettäviä. Oikaisuvaatimukset sisältävät usein hyvin sensitiivisiä asioita, siten toimielinkäsittely voi olla joissakin tapauksissa este oikaisuvaatimuksen tekemiselle. Lisäksi viranhaltijamenettely pienentäisi sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan näkemyksen mukaan riskiä, että asiakkaiden salassa pidettäviä arkaluonteisia tietoja joutuisi toimielinkäsittelystä syntyvän esityslistamateriaalin vuoksi sellaisten henkilöiden käyttöön, joilla ei ole oikeutta tiedonsaantiin.

Hallintolain mukaisesti oikaisuvaatimus on käsiteltävä kiireellisenä. Myös oikeusasiamies on ratkaisussaan (EOAK/6048/2017) todennut, että mitä tärkeämmästä yksilön oikeuksiin tai etuihin vaikuttavasta asiasta on kysymys, sen nopeampaa käsittelyä viranomaiselta edellytetään. Oikaisuvaatimuksen käsittely on organisaation sisäistä muutoksenhakua, eikä käsittelyssä ole kyse lainkäytöstä, vaan saman asian käsittelystä ylemmässä viranomaisessa hallintomenettelynä. Oikaisuvaatimusmenettely on ylipäänsä tarkoitettu nopeaksi itseoikaisumenettelyä vastaavaksi hallintomenettelyksi, joka näkemyksemme mukaan puoltaa viranhaltijapäätöksentekoa. Helsingissä yksilöasioiden jaosto kokoontuu keskimäärin joka toinen viikko, pois lukien heinäkuun ja joulun ajan kokoustauot, millä on pyritty varmistamaan oikaisuvaatimusten viivytyksetön käsittely. Esittelyyn perustuva toimielinpäätöksenteko edellyttää kuitenkin aina oman prosessinsa, ja oikaisuvaatimuksista päätetään kokouspäivinä. Viranhaltijat voisivat päättää asiasta heti oikaisuvaatimusasian valmistelun päätyttyä. Arvion mukaan oikaisuvaatimukset tulisivat käsiteltyä nopeammin viranhaltijakäsittelyssä kuin mitä menettely toimielinkäsittelyssä on kestänyt.

Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala katsookin, että oikaisuvaatimusten käsittelyssä voidaan huomioida oikaisuvaatimuksen käsittelyssä viranhaltijapäätöksinä päätöksenteon yhtenäisyys läpinäkyvyys, tarkoituksenmukaisuus, taloudellisuus ja hyvän hallinnon periaatteet.

Yksityiskohtaiset perustelut

Esitys ei anna todellista kuvaa sen vaikutuksista sosiaalihuoltolain 50 §:n ehdotetun muutoksen osalta. Muutoksia ei voida pitää kaikilta osin teknisinä.

Sosiaalihuoltolain mukaiset päätökset ovat hyvin erityyppisiä kuin vaikkapa maankäyttöä koskevat päätökset. Edellisiin ei liity samanlaista yhteiskunnallista harkintavaltaa kuin jälkimmäisiin. Kuntien toiminnassa on oikaisuvaatimuskäsittelyjä, jotka viranhaltijaa ratkaisee lainsäädännön perusteella, kuten laissa pysäköinninvalvonnasta (727/2011) 15 §:n mukaan pysäköintivirhemaksua tai rengaslukkoa koskevaan päätökseen voidaan vaatia oikaisua pysäköinninvalvojalta.

Oikaisuvaatimusmenettelyä koskevia määräyksiä löytyy monista muistakin ns. yksilöasioita koskevista säädöksistä, ja näitä ei kuitenkaan esitetä tässä muutettavaksi. Esitysluonnoksessa ei perustella ollenkaan sitä, miksi ainoastaan sosiaalihuoltolakia esitetään muutettavaksi, mutta kaikkia muita ns. yksilöasioiden oikaisuvaatimusmenettelyjä ei esitetä muutettavaksi. Säännöksiä löytyy mm. asiakasmaksulaista, palvelusetelilaista ja uudesta 1.1.2025 voimaan tulleesta vammaispalvelulaista. Lisäksi myös pelastuslaista löytyy maksujen kohdalta vastaavia säännöksiä. Esitysluonnoksen perustelut ovat puutteelliset ja sosiaalihuoltolain muutoksia ei voida pitää esitysluonnoksessa esitettyinä teknisinä muutoksina, mikäli perusteluja ei avata myös muun lainsäädännön osalta, joissa on aiemmin ollut viittauksia toimielimiin. Ehdotetun muutoksen jälkeen eri säädöksiin perustuvat yksilöasioiden oikaisuvaatimukset ratkaistaisiin yllä todetusti eri tahoilla, mitä ei voida pitää perusteltuna. Kela on vuonna 2018 ratkaissut 23 903 perustoimeentulotuen oikaisuvaatimusta (VTV Tarkastuskertomukset 1/2020, s. 49). Kelassa oikaisuvaatimuskäsittelyn hoitavat työntekijät. Myös kelan toimeentulotuen oikaisumenettelyprosessi puoltaisi sitä, että Helsingin kaupungissa ja hyvinvointialuilla voitaisiin käsitellä yksilöasioiden päätöksiä viranhaltijoiden toimesta.

Esitysluonnoksessa ei ole myöskään otettu kantaa hyvinvointialueen itsehallintoon liittyen tähän muutokseen. Oikeuskirjallisuudessa (Olli Mäenpää, Hallinto-oikeus 2023) on katsottu, että itsehallinnon perusteisiin kuuluu valtuuston toimivalta päättää, mikä toimielin tai viranhaltija vastaa tietyistä tehtävistä. Esitysluonnoksessa pitäisi perustella muutoksen vaikutusta myös hyvinvointialueen itsehallinnon kannalta. Lopuksi todetaan, että oikeuskirjallisuudessa on myös todettu, että kaikkia oikaisuvaatimuksia ei liene tarkoituksenmukaista käsitellä monijäsenisessä toimielimessä (Pasi Leppänen, Johanna Sorvettula, Auli Valli-Lintu, Hyvinvointialue 2024).