Vuoden 2026 talousarvion ja vuosien 2026–2028 taloussuunnitelman raami ja laatimisohjeet

Kaupunginhallitus päättää hyväksyä talousarvio- ja taloussuunnitelmaehdotuksen 2026–2028 laatimisohjeet ja niihin sisältyvät kaupunkitasoisen käyttötalouden kokonaisraamin toimintamenoille, investointiraamin talousarviokohdittain sekä alustavan investointiohjelman vuosille 2026–2035 liitteen 1, ”Vuoden 2026 talousarvioehdotuksen raami sekä talousarvio- ja taloussuunnitelmaehdotuksen 2026–2028 laatimisohjeet” mukaisena.

Lisäksi kaupunginhallitus lähettää laatimisohjeet lauta- ja johtokunnille noudatettaviksi talousarvioehdotusten valmistelussa. Lauta- ja johtokuntien tulee hyväksyä talousarvioehdotuksensa 10.9.2025 mennessä.

Kaupunkistrategiaehdotus sekä 2026 TAE:n raami ja laatimisohjeet

Uudesta kaupunkistrategiasta on saatu neuvottelutulos kesäkuussa. Vuoden 2026 talousarvio- ja taloussuunnitelmaehdotuksen 2026–2028 raami ja laatimisohjeet perustuvat kaupunkistrategian luonnokseen.

Kaupunkistrategiaa toimeenpannaan vuosittain talousarvion toiminnan tavoitteilla, joten kaupunkistrategiaehdotus tulee huomioida vuoden 2026 talousarviotavoitteissa.

Toimialat, liikelaitokset ja virastot laativat talousarvioehdotukset 2026 TAE:n raami ja laatimisohjeissa määritellyn kestävyysperiaatteen mukaisen käyttötalouden raamin sekä investointien hankeryhmäkohtaisten suunnitteluohjeen mukaisesti. Ohjeet sisältävät myös lukuisia linjauksia, joilla ohjeistetaan talousarvion 2026 laadintaa koko organisaatiossa.

Rahoitusjohtaja antoi helmikuussa 2025 talousarvio- ja taloussuunnitelmaehdotuksen 2026–2028 tekniset valmisteluohjeet, joissa ohjeistetaan mm. lauta- ja johtokuntien talousarvioehdotusten rakennetta, teknistä muotoa, tietosisältöä ja esitettävien tietojen laajuutta, eri tulojen ja menojen edellyttämiä määrärahavarauksia ja niiden laskentaperusteita sekä annetaan valmistelutyössä käytettäviä kaupunkiyhteisiä pohjatietoja. Nämä ohjeet täydentävät teknisiä valmisteluohjeita.

Lisäksi rahoitusjohtaja antoi 6.6. sekä 27.6. vuoden 2026 talousarvioehdotuksen valmistelun suunnitteluohjeet, joissa ohjeistettiin talouden ohjauksen vuosikellon mukaisesti talousarvioehdotuksen valmistelun käynnistämistä ennen kuin kaupunkistrategiaehdotus oli julkistettu.

Väestökehitys ja ennuste

Vuoden 2024 lopulla Helsingissä asui 684 018 asukasta. Helsingin väestö on kasvanut kahden edellisen vuoden aikana noin 10 000 asukasta vuodessa. Kasvu on ollut ennätyksellisen suurta, ja se on kohdistunut suurimmalta osin työikäiseen väestöön.

Kesällä 2025 laaditun kaupungin oman väestöennusteen mukaan Helsingin väestö kasvaa lähivuosina yli 9 000 asukkaalla vuodessa ja prosentuaalinen kasvu on lähivuosina noin 1,3 prosenttia vuodessa hidastuen kuitenkin tämän vuosikymmenen loppupuolelle 1,2 prosenttiin.

Ennusteen mukaan kasvu kohdistuu eniten työikäiseen väestöön runsaan muuttoliikkeen seurauksena. 20–64-vuotiaiden määrä kasvaa yli 20 000 asukkaalla vuoden 2028 loppuun mennessä. Lasten määrissä ei tapahdu suuria muutoksia, koska muuttoliikkeen vaikutus on näissä ikäluokissa pieni. Alle kouluikäisten määrä kasvaa vuoden 2028 loppuun mennessä vajaalla tuhannella lapsella ja alakouluikäisten määrä vähenee vajaalla 1 500 lapsella. Yläkouluikäisten määrä kasvaa vuoden 2028 loppuun mennessä noin 1 000 lapsella. 65 vuotta täyttäneiden määrä kasvaa yli 8 500 hengellä.

Väestöennusteen oletuksena on, että hedelmällisyys pysyy edelleen maltillisella tasolla, minkä seurauksena syntyneiden lasten määrä kasvaa vain hieman nykyisestään. Kuolleiden määrä tulee kasvamaan tulevina vuosina väestön ikääntymisen myötä. Maltillisen syntyneiden määrän ja kasvavan kuolleiden määrän seurauksena luonnollinen väestönkasvu pysyy matalana.

Ulkomaan muuttoliikkeen oletetaan pysyvän edellisten vuosien tapaan suurena, mutta kuitenkin hieman ennätyksellisiä vuosia pienempänä. Migrin saamien oleskelulupien määrä on laskenut edellisvuosista, joten ulkomaan muuttoliikkeen vaikutuksen voi siten olettaa laskevan myös Helsingissä. Myös kotimaan muuttoliike pysyy Helsingin kannalta voitollisena, mutta jakautuu siten, että Helsinki saa muuttovoittoa Helsingin seudun ulkopuolisesta Suomesta, mutta menettää väestöä Helsingin seudulle. Muualla Suomessa potentiaaliset Helsinkiin muuttavien ikäluokkien määrät tulevat pienenemään pidemmällä aikavälillä. Näitä ikäluokkia ovat nuoret aikuiset, jotka mm. muuttavat Helsinkiin opiskelemaan.

Helsingissä oli vuoden 2024 lopulla 139 832 vieraskielistä, ja ryhmän osuus koko väestöstä oli 20,4 prosenttia. Vieraskielisen väestön määrän ja osuuden väestöstä oletetaan kasvavan myös tulevina vuosina erityisesti runsaan ulkomaan muuttoliikkeen seurauksena. Myös osa muualle Suomeen ulkomailta muuttaneista muuttaa Helsinkiin jollain aikavälillä. Vieraskielisten määrä kasvaa myös luonnollisen väestönkasvun seurauksena, sillä yhä suurempi määrä syntyneistä on vieraskielisiä, mutta toisaalta vieraskielisiä kuolleita on edelleen vähän.

Yleinen taloustilanne

Suomen talouskehitys on polkenut viimeiset puoli vuotta jokseenkin paikoillaan. Tilastokeskuksen tarkentuneiden ennakkotietojen mukaan bruttokansantuotteen volyymi pysyi tammi-maaliskuussa edellisen vuosineljänneksen tasolla ja sitä edellisenä vuosineljänneksenä kehitys painui jopa pienelle miinukselle. Kevään 2025 aikana ennustelaitosten arviot tulevien vuosien kasvusta ovat tulleet selvästi alaspäin. Kuluvan vuoden BKT-kasvun ennakoidaan liikkuvan noin 0,5–1,0 prosentin tuntumassa. Se on varsin lähellä arvioita Suomen normaalista, potentiaalisen tuotannon kasvuvauhdista.

Bruttokansantuotteen kasvua kotimarkkinoilla tukee tänä vuonna poikkeuksellisen matalalle tasolle painunut inflaatio, työehtosopimuksissa sovittu palkankorotuslinja ja korkotason lasku. Ukrainan sotaa edeltänyttä reaalipalkkakehitystä ei kurota kiinni kuitenkaan vielä vähään aikaan. Positiivisia merkkejä nähdään parhaillaan myös rakennussektorilla. Kun asuntomarkkinat vähitellen toipuvat, tulee kehitys välittymään myönteisesti myös bruttokansantuotteen kehitykseen.

Suhdannelaitosten ennusteissa kauppasota ja kansainvälisen talouden epävarmuus nostetaan yhdeksi keskeiseksi Suomen talouskasvun hidasteeksi. Yritysten investointinäkymät ovatkin poikkeuksellisen sumuiset. Suomen kansantalouden elpymistä on hidastanut kuluneena keväänä voimakkaimmin odotettua korkeammalle noussut työttömyys ja avoimien työpaikkojen vähäisyys. Työttömiä on lukumääräisesti enemmän kuin koronakriisin aikana.

Työttömyyden määrän nousu ei liity yksinomaan suhdannetekijöihin, vaan työttömyys on lisääntynyt myös työvoiman määrän kasvun myötä. Työvoiman määrä on lisääntynyt työntekijöiden työmarkkinoille osallistumisasteen nousun myötä, kun eläkkeelle siirtyminen on myöhentynyt, opiskelijat tekevät aikaisempaa enemmän töitä opintojen ohella ja maahanmuutto on viime vuosina kasvanut. Työvoiman määrän kasvu kansantaloudessa luo pohjaa myös paremmalle talouskasvulle. Edellä kuvatuista varsin epäselvistä lähtökohdista huolimatta ennustelaitokset odottavat vuonna 2026 BKT:n volyymin kasvuvauhdiksi 1,0–1,5 prosenttia.

Kaupungin taloudellinen tilanne vuoden 2025 kesällä

Kunta-Helsingin talous toteutui tilinpäätöksessä 2024 jonkin verran talousarviossa oletettua paremmin. Tilikauden tulos oli 336 miljoonaa euroa, joka on 138 miljoonaa euroa talousarviota parempi. Edellisen vuoden 2023 tulos oli 437 miljoonaa euroa, mutta tämä tulos oli seurausta sote-uudistuksen ns. verohäntien poikkeuksellisista verokertymistä (vuoden 2022 korkeammalla veroprosentilla ja jako-osuuksilla tilitetyt kunnallis- ja yhteisöverot, niin sanotut verohännät, nostivat vuoden 2023 verotulojen kertymää 222 miljoonaa euroa). Vuosiin 2022 ja 2021 verrattuna vuoden 2024 tulos oli vastaavalla tasolla.

Väestönkasvun edellyttää investointeja palvelutiloihin, kuten kouluihin sekä kaupunkirakenteeseen ja toimivaan joukkoliikenteeseen. Kunta-Helsingin investointimenot vuonna 2024 olivat 822,7 miljoonaa euroa, mikä on 26,5 miljoonaa euroa vähemmän kuin vuonna 2023. Vertailukelpoinen investointitaso nousi vuonna 2024 noin 990 miljoonaan euroon, kun huomioidaan Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy:n toteuttamat joukkoliikenneinvestoinnit. Tämä on 45 miljoonaa euroa vähemmän kuin vuoden 2022 vastaava toteuma.

Helsingin on rahoitettava vero- ja muilla tuloillaan palvelujen kustannukset sekä myös investointinsa. Investoinnit pystytiin vielä vuonna 2024 rahoittamaan lähes kokonaan tulorahoituksella.

Toiminnan ja investointien rahavirta, joka on keskeinen kasvavan kaupungin talouden tasapainoa kuvaava tunnusluku, toteutui negatiivisena -94,8 miljoonaa euroa (23,2 miljoonaa euroa vuonna 2023 ja -8,8 miljoonaa euroa vuonna 2022).

Vuosikate suhteessa toteutuneeseen investointitasoon, eli investointien tulorahoitusprosentti, vuonna 2024 oli 88 prosenttia (99 prosenttia vuonna 2023 ja 97 prosenttia vuonna 2022), eli tunnusluku heikkeni kahden edellisen vuoden tasosta. Helsingin vuoden 2024 tulorahoitusprosentti oli Suomen 21 suurimman kaupungin, C21-kaupunkien keskimääräisellä tasolla.

Vuonna 2024 kaupungin pitkäaikaisia lainoja lyhennettiin 41,5 miljoonaa euroa. Uusia pitkäaikaisia lainoja ei nostettu. Lainakanta oli vuoden lopulla 852,5 miljoonaa euroa (kunta-Helsinki ja sotepe-toimiala yhteensä).

Helsingillä on lähivuosina edessään merkittäviä haasteita kunta-Helsingin talouden, toiminnan ja investointitason sopeuttamisessa nykyiseen kuntien rahoitusmalliin. Vuoteen 2024 asti kunta-Helsinki on kyennyt rahoittamaan käyttötaloutensa ja vuosittaisen investointitasonsa pitkälti tulorahoituksella, mutta vuodesta 2025 eteenpäin kunta-Helsingin talous on toiminnan ja investointien rahavirralla mitattuna alijäämäistä, ja tämä alijäämä joudutaan kattamaan nostamalla vuosittain ulkoista pitkäaikaista lainaa.

Käyttötalouden raami

Talousarvioehdotuksen 2026 raami perustuu arvioihin yleisestä talouden kehityksestä, toimintaympäristön muutoksista sekä kaupunkistrategiaehdotuksessa 2025–2029 asetettuihin talouden tavoitteisiin.

Kaupunkistrategiaehdotuksessa sitoudutaan talouden kestävyysperiaatteeseen. Helsingin talouden kestävyysperiaate koostuu käyttötalouden menojen kasvun hallinnasta, investointitason kohtuullisuudesta sekä sosiaali-, terveys- ja pelastustoimen valtionrahoitteisuusperiaatteesta. Kaupungin käyttötalousmenojen kokonaiskasvu mitoitetaan väestönkasvun, peruspalvelujen hintaindeksillä mitattavan yleisen kustannuskasvun sekä asetetun vuotuisen tuottavuustavoitteen mukaisesti. Kaupunkitasoinen vuotuinen tuottavuusvaade on -1%. Tämä koskee koko muuta kunta-Helsingin kokonaisuutta lukuun ottamatta kasvatuksen ja koulutuksen toimialan sekä kulttuuri- ja vapaa-ajan toimialan ydinpalveluita. Ydinpalveluiksi luetaan edellä mainittujen toimialojen muut palvelukokonaisuudet kuin yhteiset palvelut.

Kokonaismenotaso vuoden 2026 raamissa lasketaan korottamalla kasvatuksen ja koulutuksen sekä kulttuurin- ja vapaa-ajan toimialan ydintoimintojen TA2025 talousarviokohtia 4,5 prosentilla ja muiden talousarviokohtien TA2025 3,5 prosentilla.

Kaupunkitasoinen käyttötalouden raami toimintamenoille vuodelle 2026 on 2 645 668 euroa. Kokonaiskasvu ennen kaupunkitasoisia velvoitteita on 105,7 milj. euroa budjeteilla painotetun kasvuprosentin ollessa 4,16 %.

Kaupunkitasoisissa velvoitteissa, joiden suuruus on 37,3 miljoonaa euroa, on varauduttu mm. toimintamenojen kasvuprosentin ylittävään HSL kuntaosuusmaksun kasvuun, tuki HKL-liikenneliikelaitokselle, talouden ohjauksen prosessien ja tietojärjestelmien kehittämisen hankkeeseen (TARMO-hanke).

Kun kokonaiskasvusta vähennetään kaupunkitason velvoitteet, jää talousarviokohtien kasvuun 68,4 M€, eli 2,7 %. Kasvu jaetaan alkuperäisten korotusten suhteessa ydintoiminnoille ja muille talousarviokohdille:

Lisäksi kaupunkistrategiaehdotuksen päätöksistä on raamissa otettu vuotta 2026 koskien huomioon eräitä kasvatuksen- ja koulutuksen toimialan sekä kulttuuri- ja vapaa-ajan toimialan toimintoja, ja kyseiset toimialat suunnittelevat kyseiset toiminnot edellä mainitun suunnittelussa käytettävän kasvuprosentin päälle.

Investointiraami

Kaupunkistrategiaehdotuksen mukaan Helsinki mitoittaa investointitasonsa niin, että se pystyy vastaamaan kaupungin kasvuun, elinvoimaan ja palvelutarpeen kehitykseen turvaten samaan aikaan kaupungin talouden kestävyyden ja velan ja vastuiden maltillisen tason pitkällä aikavälillä.

Koko strategiakauden ajan ohjataan vuosien 2026–2035 investointien kokonaisuutta. Kaupungin verorahoitteisten vastuiden kasvua hillitään nykyisestä. Vastuiden kasvu tulee saada matalammalle uralle niin, että suunnitteluhorisontin aikana asukaskohtaisten vastuiden kasvu pysähtyy. Tätä tavoitetta vasten investointeja jaksotetaan ja priorisoidaan nykyistä voimakkaammin. Strategiakirjaukset edellyttävät, että vuoden talousarvion 2025 investointiohjelman tasoa on tarkennettu vuoden 2026 raamissa alaspäin ohjelman loppuvuosilta 500 miljoonalla eurolla.

Investointiohjelman toteuttaminen johtaa vuosina 2026–2028 noin 1,0 miljardin euron lainakannan kasvuun. Lisäksi investoinnit verorahoitteisten tytäryhteisöjen taseisiin kasvattavat kaupungin vastuita 0,5 miljardia euroa 2026–2028. Kaupunki maksaa näiden yhteisöjen lainan lyhennykset ja korot palvelumaksuissa, vuokrissa ja vastikkeissa.

Raami- ja laatimisohjeiden mukainen 10-vuotisen investointiohjelman raami on laadittu siten, että tarkastelujakson 2026–2035 aikana kaupungin asukaskohtaisten vastuiden kasvu pysähtyy vuonna 2032. Investointiohjelmaa tarkastellaan koko valtuustokauden 2026–2035 ajanjaksolla. Tavoite vastuiden kasvun pysähtymisestä ohjaa investointipäätöksiä ja vuosittain päivitettävän investointiohjelman valmistelua.

Sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan valtion rahoituksen näkymä

Valtiovarainministeriön 26.6.2025 julkaiseman laskelman perusteella Helsingin saama valtionrahoitus vuonna 2026 on 3 086,4 miljoonaa euroa ja kasvua vuodesta 2025 vuoteen 2026 on 135,2 miljoonaa euroa eli 4,5 %. Kokonaisrahoitusta kasvattaa laskennallisen rahoitukseen sisällytettävä jälkikäteistarkistus. Hyvinvointialueiden rahoituksen laskelmiin tulee muutoksia valtion vuoden 2026 talousarviovalmistelun aikataulun pohjalta.