Hankintaoikaisuvaatimus koskien Tilat-palvelun projektitiimin 2 tiimipäällikön keskeyttämispäätöstä 23.05.2025 § 6 Lpk Kannelmäen perusparannuksen hankinnasta

Päätös on ehdotuksen mukainen.

Hankintamenettely ja hankintapäätös

Helsingin kaupungin kaupunkiympäristön Tilat –palvelu on julkaissut hankintaa koskevan kansallisen hankintailmoituksen 25.3.2025 HILMA ilmoituskanavassa osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi(Link leads to external service) . Tarjousten viimeinen jättöpäivä oli 23.4.2025. Hankintamenettelynä käytettiin avointa menettelyä.

Tarjouskilpailussa saatiin määräaikaan mennessä viisi tarjousta. Kaikki tarjoukset ylittävät selvästi hankkeen enimmäishinnan.

Lasten päiväkoti Kannelmäen perusparannuksen urakkahankinta keskeytettiin Tilat -palvelun projektitiimin 2 tiimipäällikön päätöksellä 23.5.2025 § 6. Tiimipäällikkö päätti keskeyttää lasten päiväkoti Kannelmäen perusparannuksen urakan hankinnan, koska kilpailutuksen tulosten perusteella kaikkien tarjousten tarjoushinta ylittää urakalle varatun enimmäishinnan, jolloin hankkeen määrärahat eivät riitä.

Hankintaoikaisuvaatimuksen käsittelyn edellytykset

Hankintalain 133 §:n mukaan hankintayksikkö voi ottaa hankintaoikaisun käsiteltäväkseen omasta aloitteestaan tai asianosaisen vaatimuksesta. Asianosaisen on esitettävä vaatimus 14 päivän kuluessa siitä, kun asianosainen on saanut tiedon hankintayksikön päätöksestä tai muusta hankintamenettelyssä tehdystä ratkaisusta.

Tiimipäällikön 23.5.20245 § 6 tekemä päätös hankinnan keskeyttämisestä perusteluineen ja muutoksenhakuohjeineen annettiin tarjoajille tiedoksi 23.5.2025.

Klaava Kiinteistöt Oy on tehnyt päätöksestä hankintayksikölle hankintaoikaisuvaatimuksen. Hankintaoikaisuvaatimus on saapunut 6.6.2025 klo 15.22, joten hankintaoikaisuvaatimus on tehty määräajassa. Hankintaoikaisuvaatimus on tämän asian liitteenä 1.

Hankintaoikaisuvaatimus

Hankintaoikaisuvaatimuksen tekijä Klaava Kiinteistöt Oy vaatii, että hankintayksikkö arvioi hankintaoikaisuvaatimuksen kohteena olevan päätöksen perusteita uudelleen sekä tekee hankintaoikaisua koskevan uuden päätöksen, jolla hankintayksikkö kumoaa hankinnan keskeyttämistä koskevan päätöksen. Lisäksi Klaava Kiinteistöt Oy vaatii, että hankintayksikkö valitsee Klaava kiinteistöt Oy:n hankkeen toteuttajaksi kokonaistaloudellisesti edullisimpana.

Perusteluina Klaava Kiinteistöt Oy esittää, että hankinnan keskeyttämistä koskevassa päätöksessä ilmoitettu peruste ei joko pidä paikkaansa tai on ainakin ilmaistu harhaanjohtavasti. Hankintaoikaisuvaatimuksessa todetaan, että keskeytyspäätöksen perustelujen mukaan keskeytyksen syynä on se, että kaikki hankintamenettelyssä saadut tarjoukset ovat ylittäneet selvästi hankkeen enimmäishinnan. Muita perusteita ei päätöksessä ole annettu. Hankintaoikaisuvaatimuksen tekijä katsoo, että ilmoitetun syyn todellisuutta ei ole mahdollista arvioida pelkästään hankintapäätöksessä ilmoitetuilla tiedoilla, koska hankintayksikkö ei ole ilmoittanut hankinnan ennakoitua arvoa taikka hankkeen enimmäishintaa. Päätös on ollut siten perusteluiltaan puutteellinen.

Hankintaoikaisuvaatimuksen tekijä tuo esiin, että 2024 tehdystä kaupunkiympäristölautakunnan hankesuunnitelman hyväksymistä koskevasta päätöksestä ilmenee, että hankkeen arvonlisäveroton budjetti on ollut 3 790 000 euroa vuoden 2023 hintatasossa. Klaava Kiinteistöt Oy:n tarjous on ollut alle edellä mainitun budjetin. Näin ollen keskeytyspäätöksen perustelujen väite, että kaikki saadut tarjoukset olisivat ylittäneet selvästi hankkeen enimmäishinnan (=budjetin), ei vaikuttaisi pitävän paikkaansa. Hankintaoikaisuvaatimuksen tekijä painottaa, että hankkeen kokonaiskustannusarvion ylittyminen on johtunut muusta kuin rakennusurakan tarjousten kalleudesta. Suunnittelu- ja rakentamiskustannusten kasvaessa urakalle varattua kustannusarviota on alennettu vastaavalla määrällä ilman todellisia perusteita.

Hankintaoikaisuvaatimuksen tekijä katsoo, että suunnittelu- ja rakennuttamiskustannusten paisuminen sekä siihen johtaneet syyt ovat olleet hankintayksikön tiedossa tarjouspyynnön julkaisuhetkellä. Lisäksi hankintaoikaisuvaatimuksen tekijä katsoo, että hankintayksiköllä ei ole ollut uskottavaa syytä olettaa toteutuskustannusten kustannusarvion alentuneen lähes viidenneksellä, kun rakentamisen yleinen hintataso on samaan aikaan noussut ja on huomattava, että Klaava Kiinteistöt Oy:n tarjous vastaa varsin tarkasti rakennusurakan alkuperäistä kustannusarviota. Hankintaoikaisuvaatimuksen tekijä huomauttaa, että tietopyyntöön saadusta selvityksestä syntyykin kuva, että hankintamenettely on käynnistetty vain markkinoilla vallitsevan hintatason toteamiseksi. Näin toimiessaan hankintayksikkö on toiminut julkisia hankintoja koskevien oikeusperiaatteiden vastaisesti.

Hankintaoikaisuvaatimuksen tekijän näkemyksen mukaan budjetin ylittyminen johtuu hankkeen hallinnon ja projektinjohdon epäonnistumisesta. Heidän mukaan tämä ilmenee mm. siitä, että rakentamiskustannukset olisivat Klaava Kiinteistöt Oy:n tarjouksen mukaan vain n. 3 733,33 euroa/m2, mitä voidaan pitää edullisena. Hankintayksikön budjetti ei siltikään riitä hankkeen toteuttamiseen, koska valmistelu-, suunnittelukustannuksia ja konsulttikuluja on jopa 1 800 euroa/m2. Hankintaoikaisuvaatimuksen tekijä painottaa, että hankinnan keskeyttäminen kasvattaa entisestään hankkeen ja hankintayksikön kokonaiskustannuksia. He tuovat esiin, että hankintalain 136 § ja Rakennusurakan yleiset ehdot, YSE 1998, mahdollistavat suunnitelmien muuttamisen niin, että urakkakustannukset pysyvät budjetissa sen alentamisesta huolimatta. Hankintaoikaisuvaatimuksen tekijä esittää lisäksi konkreettisia huomioita, joilla rakentamiskustannuksia voitaisiin alentaa.

Asianosaisten kuuleminen

Hallintolain 34.1 §:n mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Kuulemispyyntö hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta on lähetetty 9.7.2025 asianosaisille eli LTR Rakennus Oy:lle, Mijorak Oy:lle, Pylon Rakennus Oy:lle sekä Uudenmaan Rakentaja-Talo Oy:lle.

Asianosaiset eivät ole lausuneet asiassa.

Sovellettavat säännökset

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 125 § mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevaan ratkaisuun sovelletaan, mitä hankintaa koskevasta päätöksestä säädetään hankintalain 123 §:ssä.

Hankintalain 136 § 1 momentin mukaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saa EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa tai kansalliset kynnysarvot ylittävissä liitteen E mukaisissa palveluhankinnoissa taikka käyttöoikeussopimuksissa olennaisesti muuttaa sopimuskauden aikana ilman hankintalain mukaista uutta hankintamenettelyä.

Hankintaoikaisuvaatimuksessa esitettyjen väitteiden arviointi

Kaupunkiympäristölautakunnan rakennusten ja yleisten alueiden jaosto päätti 7.3.2024 (§ 24) hyväksyä osoitteeseen Kanneltie 1A toteutettavan hankkeen perusparannuksen 22.1.2024 päivätyn hankesuunnitelman siten, että hankkeen enimmäishinta arvonlisäverottomana on 3 790 000 euroa elokuun 2023 kustannustasossa ja laajuus noin 776 brm² (HEL 2023-015056 T 10 06 00). Kustannusarvio jakautui seuraavasti: rakennuttamiskustannukset 210 000 €; suunnittelukustannukset 430 000 €; rakennus- LVIJA ja SÄH-tekniset työt sekä purkutyöt 2 700 000 €; hankevaraukset 450 000 € (varaus rakennuttamisen ja suunnittelun kustannusten nousulle sekä urakan aikaisille lisä- ja muutostöille); elinkaari-investoinnit 150 000 € (aurinkopaneelit, lämmitysjärjestelmä).

Toteutussuunnittelun aikana kävi ilmi, että sekä rakennuttamisen että suunnittelun kustannukset tulevat ylittymään aikaisemmin arvioidusta. Tämän vuoksi niiden kustannusarvioita jouduttiin nostamaan. Kustannusten nousu johtuu mm. seuraavista asioista:

• Rakennuttamisen kustannusten aliarviointi
• Rakennussuojelun vaikutus suunnitteluun
• Säästökohteiden etsiminen
• Sisäpuolisten purkutöiden yhteydessä esiin tulleet uudet rakenteelliset ongelmat sekä haitta-aineet, jotka eivät olleet aikaisemmin tiedossa
• Uuden talotekniikan sijoitusongelmat olemassa olevan rakennuksen tiloihin
• Kosteus- ja sisäilmaongelmien laajuus
• Arvioitua kalliimmat liittymäkustannukset
• Arvioitua kalliimmat tutkimus- ja mallinnuskustannukset
• Lämmitysmuotojen vaihtoehtojen selvittelyt ja lämmitysmuodon vaihtaminen
• Eri urakkamuotovaihtoehtojen selvittäminen
• Hankkeen aikataulun pitkittymisen aiheuttamat kustannukset

Toteutussuunnittelun valmistumisen jälkeen hankkeen kustannusvaraukset (yht. 3 790 000 €) jakautuivat seuraavasti: rakennuttaminen 410 000 €; suunnittelu 500 000 €; tehdyt sisäpuoliset purkutyöt 140 000 €; rakennusurakka 2 290 000 €; hankevaraukset 450 000 €.

Helsingin kaupungin kaupunkiympäristön Tilat –palvelu on julkaissut hankintaa koskevan avoimen menettelyn kansallisen hankintailmoituksen 25.3.2025. Tarjousten viimeinen jättöpäivä oli 23.4.2025. Kaikki saadut tarjoukset ylittävät hankkeen enimmäishinnan.

Hankintayksikkö toteaa, että kaikki saadut tarjoukset ylittivät hankkeen rakennusurakalle tehdyn kustannusvarauksen. Myös Klaava Kiinteistöt Oy:n rakennusurakan tarjous ylitti hankkeen urakalle olevan rahoitusvarauksen selvästi. Urakkatarjous olisi ylittänyt rahoitusvarauksen selvästi siinäkin tapauksessa, että rakennuttamisen ja suunnittelun kustannukset eivät olisi nousseet.

Toteutussuunnittelun valmistumisen jälkeen muodostettu budjetti vastaa hankintayksikön näkemyksen mukaan saman kokoisten hankkeiden toteutuneita kustannuksia. Arvioitu rakennusurakan kustannus on hankintayksikön näkemyksen mukaan realistinen huomioiden rakennuskustannusten muuttuminen. Hankintamenettelyä ei ole käynnistetty vain markkinoilla vallitsevan hintatason selvittämiseksi.

Hankintalain (1397/2016) 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan säännös on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleeseen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään (699/2011) nähden. Viimeksi mainitun säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on todettu, että oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Ko. säännöksen esitöiden mukaan (HE 182/2010 vp s. 22) keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää.

Talousvaliokunnan mietinnössä on nimenomaisesti todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa (TaVM 48/2010 vp s. 4). Ainoa edellytys keskeyttämisen hyväksyttävyydelle on, että kaikkia tarjoajia kohdellaan tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksikkö voi aina todellisesta ja perustellusta syystä keskeyttää hankintamenettelyn eikä menettelyn keskeyttäminen edellytä esimerkiksi vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Oikeuskäytännön mukaan hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta tai laiminlyönnistä aiheutuvasta hankintamenettelyn virheellisyydestä, tai tulla esille esimerkiksi hankintaoikaisun yhteydessä.

Oikeuskäytännössä keskeyttämisen hyväksyttynä ja perusteltuna syynä on pidetty muun ohella hankintayksikön muuttunutta rahoitustilannetta sekä hankinnan kohteen tai tarpeen muuttumista hankintamenettelyn aikana. Markkinaoikeus on ratkaisuissaan (MAO 582/18, MAO 125/18 ja MAO 272/16) katsonut, että hankinta voidaan hankintalain mukaisesti keskeyttää, jos keskeyttäminen johtuu siitä, että hankintaan varattu määräraha ei riitä hankinnan toteuttamiseen.

Ratkaisussa MAO 746/15 markkinaoikeus on todennut, että edellytyksenä hankinnan keskeyttämispäätöksen tekemiselle ei ole poikkeuksellisten seikkojen olemassaolo, vaan oikeuskäytännön mukaan hyväksyttävänä keskeyttämisperusteena on pidetty muun muassa hankintayksikön muuttunutta rahoitustilannetta sekä hankinnan kohteen tai tarpeen muuttumista hankintamenettelyn aikana. Hankintalaki ei myöskään edellytä hankintayksikköä tekemään hankintapäätöstä, jos hankintamenettelyn aikana hankinnan toteuttaminen osoittautuu epätarkoituksenmukaiseksi. Näin ollen hankinta on voitu hankintalain mukaisesti keskeyttää, kun hankintamenettelyn keskeyttäminen on johtunut hankintayksikön hankinnan tarpeen muuttumisesta eli käytännössä edullisemman tai tarkoituksenmukaisemman ratkaisun löytymisestä.

Ratkaisussa MAO 528/18 markkinaoikeus on todennut, että hankintasäännöksistä ei tule hankintayksikölle velvollisuutta tehdä markkinakartoitusta ennen hankintamenettelyn aloittamista. Näin ollen yksinomaan siitä seikasta, että markkinakartoitusta ei ole tehty ennen hankintamenettelyn aloittamista, ei voida katsoa myöskään johtuvan, että hankintayksikkö ei voisi hankintamenettelyn myöhemmässä vaiheessa vedota määrärahan ylittymiseen hankinnan keskeyttämisen perusteena.

Ratkaisussa MAO 321/20 markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksiköllä on todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiselle, kun hankintatarpeen muuttumisen havahtumisen johdosta hankintayksikölle olisi muodostunut hankintasopimukset tekemällä vähintään riski siitä, etteivät kilpailutuksen yhteydessä saadut tarjoukset kattaisi lopullista suunnittelu- ja konsulttipalveluiden tarvetta. Markkinaoikeus totesi, että hankintayksikön saattaa olla tarkoituksenmukisempaa hankkia palvelut laajempana kokonaisuutena lopullista hankinnan laajuutta vastaavasti. Markkinaoikeus totesi, että keskeyttäminen ei ollut tällaisessa tilanteessa suhteellisuusperiaatteen vastaista.

Kuten edellä on todettu hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön muuttuneesta rahoitustilanteesta ja siitä, että hankkeeseen asetutut määrärahat ylittyvät. Hankintayksikön tarkoituksena ei ole kiertää hankintalain soveltamista tai estää tarjoajan mahdollisuutta saada oikeussuojaa.

Hankintaoikaisuvaatimuksen tekijä tuo esiin, että hankintalain 136 § ja Rakennusurakan yleiset ehdot, YSE 1998, mahdollistavat suunnitelmien muuttamisen niin, että urakkakustannukset pysyvät budjetissa. Sen osalta hankintayksikkö toteaa, että hankintalain 136 §:ssä on säädetty tarkemmin, millä edellytyksillä hankintasopimusta voidaan sen voimassaoloaikana muuttaa. Vaikka 136 § ei sanamuotonsa perusteella sovellu kansallisiin hankintoihin, ei hankintayksikön näkemyksen mukaan voida pitää perusteltuna, että liikkumavara kansallisissa olisi rajoitetumpi kuin EU-hankinnoissa. Euroopan Unionin tuomioistuimen vakiintuneessa ratkaisukäytännössä on nimenomaisesti todettu, että myös hankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle esimerkiksi arvon johdosta jäävissä hankinnoissa olisi noudatettava perustamissopimuksen perustavanlaatuisia oikeussääntöjä, mikäli hankinnassa on käsillä jäsenvaltioiden rajat ylittävä intressi. Tällaisia sääntöjä ovat unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan esimerkiksi hankintalain 101 §:ssä tarkoitettu hankinnasta ilmoittaminen (unionin tuomioistuimen ratkaisu asiassa C-324/98, Telaustria) sekä hankintalain 136 §:ssä tarkoitettu hankintasopimuksen muuttaminen sopimuskaudella (unionin tuomioistuimen ratkaisu asiassa C-91/08, Wall AG) . Näin ollen hankintayksikkö katsoo, että 136 §:n säännöksiä sopimusmuutoksista voitaisiin soveltaa tulkinta apuna myös hankintaoikaisun kohteena olevassa kansallisessa hankinnassa. Hankintalain 136 § 1 momentin mukaan hankintasopimusta ei saa olennaisesti muuttaa sopimuskauden aikana ilman hankintalain mukaista uutta hankintamenettelyä. Lisätöiden ja vähäarvoisten sopimusmuutosten tekeminen on hankintalain 136 § mukaisten edellytysten täyttyessä mahdollista. Sopimusmuutoksia harkittaessa on hyvä huomioida, että hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Sopimusmuutokset tulee tehdä edellä mainittuja hankintalain periaatteita noudattaen. Tarjoajien tasapuolien ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden varmistamiseksi hankintayksikkö tulee tarkastelemaan suunnitelmat vielä uudelleen ja hankinta kilpailutetaan tämän jälkeen uudestaan.

Kaiken edellä todetun perusteella hankintayksikkö katsoo, että hankintamenettelyn keskeyttämiselle on hankintalain tarkoittama todellinen ja perusteltu syy, ja että keskeyttäminen ei vaaranna tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Hankintamenettelyä ei ole tehty hintatason kartoittamiseksi ja hankintayksikön aikomuksena on ollut hankintasopimuksen tekeminen. Keskeyttäminen ei ole hankintalain suhteellisuusperiaatteen vastaista ja uudelleen kilpailuttaminen on tarkoituksenmukaista.

Johtopäätökset

Hankinta on toteutettu hankintalain mukaisesti. Hankintamenettelyn keskeyttämiselle on hankintalain tarkoittama todellinen ja perusteltu syy ja keskeyttäminen ei vaaranna tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Näin ollen Klaava Kiinteistöt Oy:n tekemä hankintaoikaisuvaatimus ei anna aihetta muuttaa Rakennukset ja yleiset alueet -palvelukokonaisuuden Tilat -palvelun projektitiimin 2 tiimipäällikön tekemää päätöstä hankinnan keskeyttämisestä.

Kaupunkiympäristölautakunnan toimivalta

Helsingin kaupungin hallintosäännön 19 luvun 4 §n mukaan lautakunnan, sen jaoston ja sen alaisen viranomaisen päätöksestä tehdyn hankintaoikaisun käsittelee lautakunta. Näin ollen kaupunkiympäristölautakunta on toimivaltainen käsittelemään hankintaoikaisuvaatimuksen.

Kaupunkiympäristön toimiala Rakennukset ja yleiset alueet -palvelukokonaisuus Tilat -palvelu Hankeyksikkö 1 Projektitiimi 2 Tiimipäällikkö 23.05.2025 § 6

Päätös

Päätöksen perustelut

Lisätiedot

Maria Lähdemäki, projektipäällikkö, puhelin: 09 310 39843

Kari Vähämäki, projektipäällikkö, puhelin: 09 310 39884

This decision was published on 19.08.2025

MUUTOKSENHAKUKIELTO

Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta.

Sovellettava lainkohta: Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista 134 § 1 mom, 163 §.