Lausuntopyyntö, yhdyskuntakehittämislaki sekä eräät siihen liittyvät lait, ympäristöministeriö
Lausunto ympäristöministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi yhdyskuntakehittämislaiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
Päätös
Kaupunginhallitus antoi ympäristöministeriölle seuraavan lausunnon:
Näkemys luvusta 1 Yleiset säännökset
Lakiehdotuksen 1 luvun 2 §:ssä on kirjattu auki määritelmiä, joita lakiehdotuksessa käytetään. Helsingin kaupunki kyseenalaistaa määritelmän "Osallinen" sisällön ja tarpeellisuuden. Lakiehdotuksen 2 §:ssä kohdassa 10 määritellään osallinen seuraavasti: ”Osallisella alueidenkäyttölain 80 §:n 1 momentissa tarkoitettuja kaavan valmistelun vuorovaikutusmenettelyssä kuultavia osapuolia.” Alueidenkäyttölain 80 §:n 1 momentissa säädetään: ”Osallisella tarkoitetaan tässä laissa alueen maanomistajaa ja sitä, jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, sekä viranomaista ja yhteisöä, jonka toimialaa suunnittelussa käsitellään.” Osallista käytetään ainoastaan kerran yhdyskuntakehittämislakiehdotuksessa sen 8 §:ssä ”Kunnan on varattava maapoliittista ohjelmaa laadittaessa tilaisuus osallisille ja kunnan jäsenille saada tietoja laadittavasta ohjelmasta ja lausua siitä mielipiteensä ennen ohjelman hyväksymiskäsittelyä.” Tässä kohtaa määritelmän mukainen osallinen, jonka oloihin kaava vaikuttaa, tuottaa vain hämmennystä yhdyskuntakehittämislain soveltajalle. Keitä tosiasiallisesti on kuultava maapoliittisen ohjelman ehdotuksesta kunnan jäsenten lisäksi? Selkeämpää olisi määritellä 8 §:ssä, keitä lainsäätäjä tosiasiassa on katsonut aiheelliseksi kuulla kunnan jäsenten lisäksi ja poistaa osallisen määritelmä kokonaan laista.
Näkemys luvusta 2 Kunnan maapolitiikka
Lakiehdotuksen 2 luvun 5 §:ssä säädetään kunnan maapolitiikasta ”Kunnan maapolitiikalla luodaan yhdessä alueidenkäytön suunnittelun kanssa edellytykset hyvälle elinympäristölle ja edistetään ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä. Maapolitiikalla tuetaan kunnan yhdyskuntarakenteen suunnitelmallista kehittämistä.
Kunnan on maapolitiikassaan toimittava avoimesti, johdonmukaisesti ja pitkäjänteisesti, edistettävä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia ja kohdeltava kiinteistönomistajia yhdenvertaisesti sekä otettava huomioon asemaansa julkisen vallan käyttäjänä liittyvät velvoitteet.”
Luvun 5 §:n perustelut eivät vastaa pykälässä säädettyä. Perusteluissa todetaan, että ”Kunnan maapolitiikalla tarkoitettaisiin kunnan maan hankintaan ja luovuttamiseen sekä kaavojen toteuttamisen mahdollistamiseen liittyviä tavoitteita, toimenpiteitä ja sopimustoimintaa. Kunnan maapolitiikka on määritelty voimassa olevassa kaavojen toteuttamisesta annetussa laissa (132/1999) erittäin yleispiirteisesti. Voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain (132/1999) 5 a §:n mukaan kunnan maapolitiikka käsittää kunnan maanhankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet, joilla luodaan edellytykset yhdyskuntien kehittämiselle.”
Ehdotuksen 5 §:ssä ei perusteluista huolimatta kuitenkaan mainita, mitä maapolitiikka käsittää tai tarkoittaa, kuten aikaisemman lain 5 a §:ssä edes yleispiirteisesti, vaan pykälä säätelee vain sitä, mitä kunnan maapolitiikalla luodaan ja mitä sillä tuetaan, ja miten maapolitiikassa on toimittava. Kunnan maapolitiikan käsite olisi syytä kirjoittaa auki lakiin, jotta julkishallinnossa olisi selkeä ja yhtenäinen näkemys maapolitiikan sisällöstä. Maininta perusteluissa ei ole Helsingin kaupungin näkemyksen mukaan riittävä.
6 §:ssä edellytetään laadittavan maapoliittinen ohjelma, jossa määritellään kunnan maapolitiikan tavoitteet ja keinot niiden saavuttamiseksi. Ehdotuksen 5 §:n sisältö ei sellaisenaan anna selkeitä lähtökohtia 6 §:n soveltamiselle.
A-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen “Onko mielestänne tarkoituksenmukaista edellyttää laissa, että nimenomaan kunnanvaltuusto päättää maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä (7 §:n 1 mom.)?"
- Ei
Maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä tulisi säätää siten että kunta voi halutessaan päättää hallintosäännössä, mikä taho kunnassa päättää maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä. Tämä olisi kuntalaissa säädetyn kuntien laajan itsemääräämisoikeuden perusteella perusteltua.
Helsingin näkemyksen mukaan lakiehdotukseen kirjattu vaatimus maapoliittisen ohjelman ajantasaisuuden tarkistamisesta valtuustokausittain on kannatettava, mutta tarkistamisen menettelyn pitäisi olla kunnan omassa harkinnassa. Kunnalla tulisi olla oikeus itse päättää, mikä taho ohjelman tarkistamisesta päättää. Kunnanvaltuuston ei ole mielekästä päättää vain toteavista asioista.
Helsingissä strategisen tason linjauksina on valtuustokausittain kaupunginvaltuustossa hyväksyttävä kaupunkistrategia, jota toteutetaan ohjelmakokonaisuuksilla sekä vakiintuneilla ohjelmilla kuten esimerkiksi asumisen ja siihen liittyvän maankäytön toteutusohjelmalla ja yleiskaavan toteutusohjelmalla.
Helsingin kaupungin maapolitiikan linjaukset muodostuvat kahdesta eri asiakirjasta: tontinluovutusta koskevista linjauksista ja maanhankintaan sekä asemakaavoitukseen liittyvistä maapoliittisista periaatteista. Periaateasiakirjat on laadittu Helsingin kaupungissa kerran ja kummatkin periaatteet on hyväksynyt kaupunginhallitus.
Maapolitiikassa onnistuminen edellyttää yli valtuustokausien ulottuvia toimintamalleja. Maanomistajien kanssa käytävät, vapaaehtoisuuteen perustuvat keskustelut voivat olla vuosien tai vuosikymmentenkin mittaisia. Luottamuksen kaupungin toimintatapoihin tulee olla vahvaa. Lisäksi vahvan investointi- ja asuntopoliittisen ohjauskyvyn saavuttaminen edellyttää onnistunutta maapolitiikkaa, jollaista Helsinki on harjoittanut jo yli sadan vuoden ajan. Tällä on luotu edellytykset Helsingin kasvulle, joka tulee jatkossakin olemaan merkittävää.
Maankäytön suunnittelu ja kaavoitus ovat jo itsessään usein vuosia, ja yli valtuustokausia kestäviä toimenpiteitä. Kaavoituksen, joka jo itsessään on pitkäkestoista, toteuttamisen tulee voida olla ennustettavaa yli valtuustokausien. Tontinluovutusta ja maapolitiikkaa koskevat linjaukset ovat siksi edellä mainittuja ohjelmakokonaisuuksia tai vakiintuneita ohjelmia pysyvämpiä linjauksia, jotka pitävät sisällään onnistuneen maapolitiikan harjoittamisen edellyttämät pitkäjänteiset keinot rakentamiskelpoisen tonttitarjonnan tuottamiseksi ja toteuttamiseksi. Tämän keinovalikoiman tulee olla toiminnan ennakoitavuuden ja luotettavuuden takia hyvin pysyväluonteista ja kauas katsovaa.
B-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen “Pidättekö tarkoituksenmukaisena sitä, että kunta voisi päättää olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa, jos sen laatiminen olisi kunnassa ilmeisen tarpeetonta (7 §:n 4 mom.)?"
- Kyllä
Suomen kunnat ovat kasvu- ja elinvoimatekijöiltään hyvin erilaisessa asemassa, eikä kunnille tulee sälyttää ilmeisen tarpeettomia tehtäviä.
Näkemys luvusta 3 Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen
Lailla yhdyskuntakehittämisestä pyritään säilyttämään kuntien avainasema elinkeinopolitiikan, ympäristön, asumisen ja maankäytön kysymyksissä sekä turvaamaan vakaa toimintaympäristö rakentamiselle ja asuntomarkkinoille selkeällä, ennakoitavalla, oikeasuhtaisella ja kilpailuneutraalilla sääntelyllä. Tavoite on erinomainen, mutta valitettavasti esitetyllä lainsäädännöllä vaarannetaan kiinteistö- ja rakennusalan toimivuutta heikentämällä kaavojen toteuttamisen edellyttämien maankäyttökorvausten määrittelyn ennakoitavuutta.
Hallituksen esitysluonnoksessa yhdyskuntakehittämislaiksi on hyvin tunnistettu se, miksi yksityisiltä maanomistajilta ylipäänsä edellytetään osallistumista yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Maankäyttösopimukseen sisältyvällä maankäyttökorvauksella katetaan niitä kustannuksia, jotka voidaan yksilöidä ja joita synnyttävät toimenpiteet ovat tarpeellisia tietyn asemakaavan toteuttamiseksi. Kunnan toimet, kuten kaavan laatiminen ja yhdyskunnan yleistä tarvetta palvelevien rakenteiden toteuttaminen ovat olennaisia toimia, jotta maanomistajalle syntyy rakentamismahdollisuus. Siksi ei ole perusteltua, että kustannukset, joilla maanomistajan maaomaisuuden käyttömahdollisuus parantuu ja arvo nousee, kohdentuisivat vain kunnalle eivätkä lainkaan maanomistajalle.
Esitysluonnoksessa on kuitenkin heikosti tai hyvin vähän tuotu esille se seikka, että vaikka yksittäiset asemakaavamuutokset, joita täydentyvän kaupungin toteuttamiseksi laaditaan, ovat vain pieniä osia kaavasuunnitelmakokonaisuudesta, niin samalla nämä kaavat toteutuessaan ovat kuitenkin merkittäviä osia koko yhdyskuntarakenteen kokonaisuudesta. Kaupunkien kasvaessa sisäänpäin tätä kasvua toteutetaan erityisesti täydennysrakentamisen keinoin, jolloin on entistäkin tärkeämpää, että kaavan toteuttamista tarkastellaan paljon laajemmin kuin yksittäisestä asemakaavanmuutoksesta suoraan aiheutuvien kustannusten kautta. Tällaisessa täydennysrakentamiseen perustuvassa kaupunkikehityksessä korostuvat monitahoiset yhteisjärjestelyt, laajoja alueita palvelevat yleisten alueiden kokonaisuudet sekä kokoavan liikenteen ja erityisesti tehokkaan joukkoliikenteen toteutusedellytykset. Toimivan yhdyskuntarakenteen toteuttaminen maksaa, ja tällöin kyse ei ole ainoastaan yhden kaava-alueen edellyttämistä välittömistä katu-, puisto ja muiden yleisten alueiden rakentamisen kustannuksista.
Helsingin kaupunki investoi yhdyskuntarakenteensa kehittämiseen vuosittain merkittävästi. Vuonna 2025 Helsingin kaupunki investoi infraan ja palvelutiloihin yhteensä 874 miljoonaa euroa. Kun mukaan lasketaan Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenteen joukkoliikenneinvestoinnit, vertailukelpoinen investointitaso nousee noin 1 051 miljoonaan euroon. Investoinneista rahoitettiin tulorahoituksella 62 prosenttia.
Helsingin kaupungin tekemät pelkät infra- ja maanhankintainvestoinnit ovat kokonaisuutena tarkasteltuna olleet viimeisen 10 vuoden ajalta yhteensä suuruusluokaltaan noin 3,2 miljardia euroa eli noin 200–500 miljoonaa euroa/vuodessa. Katujen ja liikenneväylien sekä suurten liikennehankkeiden, kuten raitioteiden (ilman kalustoa) ja siltojen osuus investoinneista on ollut merkittävä, yhteensä noin 1,7 miljardia euroa, joka on yli puolet infrainvestointien kokonaismäärästä. Helsingin on tarkoitus investoida jatkossakin merkittävästi. Esimerkiksi Länsi-Helsingin raitiotien mahdollistamiseksi toteutettavien investointien kokonaiskustannusarvio on noin 310 miljoonaa euroa, josta raitiotieinvestoinnin osuus on noin 188 miljoonaa euroa. Viikin-Malmin pikaraitiotien investoinnin arvioitu kokonaisarvo ilman kalusto- ja varikkoinvestointeja on pelkästään 440 miljoonaa euroa. Pääkulkuväyliä ja siltoja koskevat infrahankkeet palvelevat laajasti kaikkia kaupunkilaisia ja osaltaan edistävät uudisrakentamisen edellytyksiä myös laajoilla alueilla.
Nykyisin asemakaavan muutosta laadittaessa Helsingin kaupunki perii maanomistajalta maankäyttökorvauksena yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin osallistumiseksi 35 % siitä kaavamuutoksen maanomistajalle tuomasta arvonnoususta, joka ylittää 0,7 miljoonaa euroa. Pääosin asumiseen kaavoitettujen tonttien kaavamuutoksissa korvaus lasketaan arvonnoususta, joka ylittää 1 miljoona euroa. Kun asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole aiemmin ollut asemakaavaa, kaupunki perii maanomistajalta yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin osallistumiseksi 50 % siitä asemakaavan maanomistajan maalle tuomasta arvonnoususta, joka ylittää 0,7 miljoonaa euroa. Helsingin kaupunki on saanut toistuvasti kiinteistö- ja rakennusalan toimijoilta hyvää palautetta ennakoitavasta ja selkeästä menettelystä maankäyttökorvauksista sopimisessa. Juuri tätä ennustettavuutta on pidetty niin hankkeita kehittävien tahojen kuin myös esimerkiksi täydennysrakentamista toteuttavien asunto-osakeyhtiöiden osalta keskeisenä tekijänä sille, että hankkeita on saatu edistettyä sujuvasti ja tulevat korvausten määrät jo etukäteen tunnistaen.
Esitetyllä lainsäädännön muutoksella, joka edellyttää kunnan yksilöimään kaava-aluetta palvelevan yhdyskuntarakentamisen kustannukset ja niiden laskentatavan maankäyttösopimusta valmisteltaessa, lähtökohdat kustannuksiin osallistumisesta tulisivat muuttumaan siten, että nykyinen sujuva, hyvin ennakoitavissa oleva ja maanomistajia tasapuolisesti kohteleva sopimisvapauteen perustuva maankäyttökorvausmenettely tulisi todennäköisesti lopetettavaksi. Hankkeista tulisi jatkossa erityisesti kaava-aluetta palvelevien kustannusten arvioinnin epävarmuuden ja kustannusten jyvittämisen vaikeuden takia huomattavasti hitaammin edistettäviä.
Esitetyllä lainsäädännöllä tullaan myös vaikeuttamaan arvoltaan heikompien alueiden kehittämistä. Helsingin kaupungin nykyisin käyttämä, keskimääräisiin kustannuksiin perustuva ja maan arvonnousun kautta määritettävä maankäyttökorvauksen määrä ja sitä koskeva menettely on kaupunkikehittämisen kannalta ollut tasapuolinen erilaisille alueille. Kaavakohtaisten kustannusten kasautuessa yhden maanomistajan tai hankkeen kontolle, ja kustannusvastuun kohdentuessa osin sattumanvaraisesti kokonaan tietylle yksittäiselle kaava-alueelle, ei huonommin kaupunkirakenteessa sijoittuvien alueiden tulonmuodostuksen heikkouden takia kaikkia hankkeita jatkossa pystytä toteuttamaan enää lainkaan, eikä kaavoitusta, ja sitä myötä myöskään niiden toteutusta pystytä edistämään tasapuolisesti ja tasapainoisesti koko kaupungin alueella.
Myös maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaaminen olisi jatkossa entistä vaikeampaa. Esitetty lainsäädäntö tulee kohtelemaan maanomistajia epätasa-arvoisesti siten, että sijainniltaan arvokkaimpien alueiden kehittyminen etenee paremmin ja syrjäisempien alueiden kehittäminen vaikeutuu. Tämä tulee vaikeuttamaan segregaation ehkäisyä ja kaupungin tasapainoista kasvua. Lisäksi maanomistajien mahdollisuus hyödyntää ns. vapaamatkustajan asemaa kustannuksiin osallistumisessa korostuu, koska kaavarajauksilla ja kaavoituksen käynnistämisen ajoittamisella kustannukset on mahdollista ohjata nopeammin asemakaavaa tarvitsevan maanomistajan vastuulle.
A-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen “Luonnoksen 10 §:ssä esitetään, että kiinteistönomistajalla säilyisi edelleen voimassa olevaa lainsäädäntöä perusteiltaan vastaava velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin, ja että osallistuminen toteutettaisiin edelleen ensisijaisesti maankäyttösopimukseen perustuvalla korvauksella ja toissijaisesti kunnan määräämällä kehittämiskorvauksella. Pidättekö tätä oikeana lähtökohtana lainvalmistelussa?"
- Kyllä
Tämä on perusteltua jo aiemmassa lainsäädännössä toistetun ymmärryksen mukaisesti johtuen siitä, että kunnan toimet (kaavan laatiminen, yhdyskuntarakentaminen) ovat olennaisia siinä, että maanomistajalle syntyy rakentamismahdollisuus. Ei ole perusteltua, että kustannukset, joilla maanomistajan maaomaisuuden käyttömahdollisuus parantuu ja arvo nousee, kohdentuisivat vain kunnalle, eivätkä lainkaan maanomistajalle. Maankäyttösopimusmenettely ja sen yhteydessä sovittu korvaus yhdyskuntarakentamiseen osallistumisesta on jatkossakin syytä pitää ensisijaisena korvaukseen osallistumisen toteuttamistapana.
B-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen “Luonnoksen 13 §:n mukaan maankäyttösopimuksen nykyisen kaltainen sopimusvapaus säilyisi. Maankäyttösopimuksessa voisi siis kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin sopia osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista. Pidättekö ratkaisua oikeana, ottaen huomioon luonnoksessa esitetyt kunnan maapolitiikkaa ohjaavat muut säännökset (luku 2)?"
- Kyllä
Maapolitiikassa kaavojen toteuttamisella pyritään myös kaupungin laadullisten ja kaupungin kasvun edellyttämien määrällisten tavoitteiden mukaisen kestävän ja tasapainoisen kaupunkikehityksen edistämiseen, jota ei pelkällä kaavasuunnitelmalla tai viranomaispäätöksellä ole mahdollista tehdä. Nämä tavoitteet edellyttävät esimerkiksi kaupungin vuotuisen investointikyvyn varmistavan, mahdollisimman tasaisen tulonmuodostuksen lisäksi vaikuttamista sopimusehdoin toteutettavan asuntotuotannon rahoitus- ja hallintamuotoihin taikka toimijan sitouttamista rakentamisen toteutuksessa kaupungin ympäristö- ja ilmastotavoitteisiin. Yhdyskuntarakenteen käsittäminen yksittäistä kaava-aluetta laajempana kestävänä rakenteellisena kokonaisuutena toimivine kulkuyhteyksineen ja laajoine virkistysalueineen sekä tasapainoisena kaupunkirakenteena, siten, että myös kuntakohtaiset eroavaisuudet toimintaympäristössä ovat huomioitavissa, edellyttää lakiluonnoksessa esitettyä laajemman sopimisen sallimista.
Maahan liittyy myös monista muista markkinoilla olevista tuotteista poikkeava kiinteistön perusominaisuus; Jokainen maa-alue on sijainiltaan ja muilta ominaisuuksiltaan ainutlaatuinen. Maa-alueen sijainti ja siihen liittyvät oikeudet sekä sen rajoitteet ja ympäröivät kiinteistöt määrittävät miten sitä ylipäänsä on mahdollista kaavoittaa ja minkälaisia järjestelyjä kiinteistön alueen kaavoituksen toteuttaminen edellyttää. Kaavojen toteutuminen voi siis edellyttää sellaisista seikoista sopimista, joita ei aina etukäteen pystytä, ainakaan helposti, tunnistamaan. Nykyisen lainsäädännön mukainen laaja sopimismahdollisuus on tältäkin kannalta hyvin perusteltua.
Hallituksen esityksen luonnoksessa on ilmaistu, että nykyisen kaltaisen laajan sopimisvapauden säilyttäminen halutaan turvata jatkossakin. Samoin esityksen perusteluissa on todettu mm., ettei sopimuksen sisältöä rajoitettaisi muuten kuin nykyisen kaltaisella ilmauksella suhteesta kehittämiskorvausta koskeviin säännöksiin.
Tosiasiallisesti sopimisvapautta tultaisiin tämän lakiehdotuksen perusteella kuitenkin rajoittamaan.
10 §:n 3 momenttiin kirjattu velvollisuus kohdella yhdenvertaisesti maanomistajia riippumatta siitä, toteutuuko osallistumisvastuu sopimuskorvauksena (maankäyttökorvaus) tai kehittämiskorvauksena, edellyttää toimimaan ja kohtelemaan maanomistajia korvausmenettelystä huolimatta samalla tavalla. Säännöksen voidaan katsoa edellyttävän, että kunnan on aina varauduttava tilanteeseen, että joku kaava-alueen maanomistaja ei suostu sopimukseen ja haluaa suorittaa korvauksen kehittämiskorvausmenettelyssä. Näin ollen kehittämiskorvausta koskevat pykälät tulee ottaa huomioon kummassakin osallistumisvastuun toteuttamistavassa ja tämän voidaan katsoa rajoittavan sopimusvapautta.
Ehdotuksen 11 §:n mukaan kustannuksia aiheuttavien toimenpiteiden huomioimisen lähtökohta olisivat sekä toteutuneet kustannukset että arvioidut hyväksyttävän kaavan edellyttämät kustannukset. Jo toteutuneita kustannuksia ei otettaisi huomioon, jos ne olisivat syntyneet yli 15 vuotta ennen asemakaavan hyväksymistä. Kustannukset, jotka olisivat syntyneet yli 15 vuotta ennen osallistumisvastuun perusteena olevan asemakaavan hyväksymistä, saisi ottaa huomioon vain erityisestä syystä. Tulevia kustannuksia olisi sallittua arvioida paitsi kohdekohtaisen kustannusarvion myös vastaavien keskimääräisten kustannusten avulla.
Sopimisvapautta merkittävimmin nykytilaan nähden rajoittaisi se seikka, että kunnalla ei jatkossa enää olisi oikeutta sopia kustannuksista ilman kustannusten yksilöintiä. Erityisesti ongelmallista olisi kaava-aluetta palvelevan yhdyskuntarakentamisen kustannusten yksilöintiä koskeva vaatimus. Velvoite edellyttäisi, että kunta toisi valmistelussa asianosaisille esiin yksittäisessä tapauksessa kustannusten muodostumisen laskentatavan ja niiden taustalla olevat yhdyskuntarakentamisen toimenpiteet, joka korvausten läpinäkyvyyden osalta onkin tavoiteltavaa. Jotta säädöksellä ei tarpeettomasti vaikeuteta eikä hidasteta kaavojen toteuttamista, tulisi hallituksen esityksen perusteluissa ja lakiluonnoksen 11 § 4 momentissa selvästi sallia kustannusperusteena myös koko kaupungin alueella toteutuneiden yhdyskuntarakentamisen kustannusten arvioidun määrän käyttäminen lakiluonnoksessa esitettyjen yksilöityjen kustannusten sijasta. Tämä on keskeistä kaava-aluetta palvelevien kustannusten määrittämisessä, sillä tällaisten kustannusten arviointi ja erityisesti niiden kohdentaminen oikein, on laajoilla kaupunkialueilla haastavaa ja jopa mahdotonta tehokkaan täydennysrakentamisen edistämiseksi. Helsingin kaupungin osalta nämä kustannukset muodostavat pääosan kaupungille aiheutuvista yhdyskuntarakentamisen kustannuksista.
Esitysluonnoksessa on esitetty myös uusi 15 §, jonka tarkoituksena olisi selventää säännösten soveltamisalaa suhteessa maankäyttösopimussuhdetta muistuttaviin muihin sopimus- ja oikeussuhteisiin. Tällaisia olisivat esimerkiksi suunnitteluvarauksiksi tai kehittämisvarauksiksi nimetyt menettelyt, joissa tontinvarausta muistuttavalla tavalla käynnistetään tosiasiallisesti varauksen kohdealueen pitkälle vietävä maankäytön suunnittelu ennen alueidenkäyttölain mukaisen kaavoituksen vireilletuloa. Pykälässä edellytettäisiin suunnitteluvaraukseen perustuvan menettelyn ja kaavoituksen kytkemistä yhteen siten, että suunnitteluvaraukseen perustuvien hankkeiden suhteessa kaavoitusmenettelyyn olisi huomioitava mm. maankäyttösopimusta koskevat säännökset.
Uuden 15 §:n tarkoitus ja osin myös tarkoituksenmukaisuus jää epäselväksi. Kunnat käyttävät suunnittelu- ja kehittämisvarausmenettelyä yleensä omistamansa maa-alueen kehittämiseksi yhteistyössä siihen valittavan kumppanin kanssa. Tällaisessa menettelyssä kohteen kaavoitus hoidetaan joka tapauksessa vuorovaikutteisesti alueidenkäyttölain mukaisesti. Yksityisen maan kaavoittamista koskevien maankäyttösopimussäännösten ulottaminen koskemaan kaupungin maan kaavoittamiseen ennen kaavoitusta on menettelyllisesti päällekkäinen ja epäselvä. Vuorovaikutusta ja läpinäkyvyyttä lisääviä keinoja on kuitenkin suotavaa edistää vapaaehtoisuuden pohjalta.
Lakiehdotuksen maapoliittista ohjelmaa koskevan 6 §:n perusteluissa on todettu, ”Maapoliittisessa ohjelmassa hyväksytyt periaatteet ja linjaukset lisäisivät toiminnan ennakoitavuutta ja avoimuutta. Ennakoitavuudesta hyötyisivät niin kunnat kuin yksityiset toimijat, koska hyväksyttyjen linjausten puitteissa olisi helpompaa toimia johdonmukaisesti. Kunnat hyötyisivät, kun niiden olisi helpompaa perustella yksittäistapauksissa tehtäviä ratkaisuja hyväksytyillä periaatteilla. Yksityiset toimijat voisivat suunnitella toimiansa pitkäjänteisemmin ja ottaa huomioon kunnan maapoliittiset linjaukset. Sitoutuminen hyväksyttyyn ohjelmaan turvaisi osaltaan hyvän hallinnon oikeusperiaatteiden toteutumista kunnan maapolitiikassa.” Helsingin kaupungin näkemyksen mukaan maapoliittisen ohjelman tulisi riittää ohjaamaan sopimusvapautta ja näin olleen pykäläehdotukset, kuten 10 § 3 momentti, 11 § 4 momentti, joiden muun muassa voidaan katsoa rajoittavan sopimusvapautta, tulisi muotoilla siten, että lain tavoite sopimusvapaudesta täyttyisi.
C-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen “Luonnoksen 17 §:ssä esitetään, että kiinteistönomistajalla olisi jatkossa velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin myös rakentamislain 57 §:n mukaisen poikkeamisluvan ja 43 a §:n mukaisen puhtaan siirtymän sijoittamisluvan yhteydessä luonnokseen kirjatuin edellytyksin? Kannatatteko esitettyä säännösluonnosta?"
- Kyllä, mutta muutettuna
Kiinteistönomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaamiseksi on perusteltua, että velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin laajennetaan koskemaan lakiperusteisesti myös poikkeamislupatilanteita. Maanomistajan osallistumisvastuu yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin ei pidä olla riippuvainen siitä, mahdollistetaanko kiinteistön kehittäminen asemakaavalla vai poikkeamismenettelyllä.
Ehdotettu lainsäädäntö koskisi kuitenkin vain kustannuksia. Poikkeamislupatilanteissa, erityisesti niissä tilanteissa, joissa olisi kyse rakentamislain 57 §:n mahdollistamasta rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muuttamisesta asemakaavasta poiketen asumiseen tai muuhun ympäristöhäiriötä aiheuttamattomaan käyttöön, olisi tärkeää voida sopia myös kestävän ja tasapainoisen kaupunkikehittämisen edistämistä koskevista tekijöistä kuten poikkeamisluvan kohteeseen toteutettavaksi tulevien asuntojen rahoitus- ja hallintamuodoista sekä kaupungin ympäristö- ja ilmastotavoitteiden toteuttamisesta.
Rajoitettua menettelyä on esityksessä perusteltu mm. niin että poikkeamismenettelyn suppeampi osallistumis- ja vuorovaikutusmenettely ja päätösvallan delegointi ovat omiaan vähentämään päätöksenteon julkista kontrollia verrattuna kaavoituksesta päättämiseen. Asuntojen rahoitus- ja hallintamuotojen toteutuksen ohjaaminen ja yksityiskohtaisempi ohjaus vaikkapa hiilijalanjäljen laskennassa ovat asioita, jotka liittyvät vahvasti itse rakennushankkeen toteuttamiseen. Osallistuminen ja vuorovaikutus sekä päätöksenteon laajuus ja avoimuus on jo hoidettu kaupungin muiden periaatelinjausten päättämisen, kuten esimerkiksi asunto- ja maapolitiikan periaatteiden tai kaupunkistrategian sekä siihen liittyvien ohjelmakokonaisuuksien yhteydessä. Moninkertainen päättäminen ei ole tarpeellista eikä tehokkaan toiminnan kannalta myöskään järkevää.
Näkemys luvusta 5 Tonttijako
Helsinki toteaa, että lähtökohtaisesti tonttijakopykälät ovat kannatettavia, mutta jäljempänä esitettävien pykälien osalta kaupunki esittää seuraavaa. Ohjeellisen tonttijaon poistaminen sääntelystä on hyvä asia ja selkeyttää sääntelyä, koska ohjeelliselle tonttijaolle ei ollut säädetty oikeusvaikutuksia.
Lakiehdotuksessa on jäänyt säätämättä kiinteistönomistajalle ja -haltijalle oikeus hakea tonttijaon laatimista. Kiinteistönomistajalle ja -haltijalle ei ole säädetty oikeutta hakea tonttijaon laatimista vaikkakin 46 §:ssä kunnalle on säädetty oikeus periä kiinteistönomistajalta tai -haltijalta tonttijaon laatimisesta kustannukset, jos kiinteistönomistaja tai -haltija on sitä hakenut. Tontin omistajalle tai sen haltijalle on lakiehdotuksen 35 §:ssä säädetty oikeus hakea tonttijaon muuttamista tai kumoamista.
35 §:n osalta kaupunki toteaa, että pykälän sisältö ja perustelut eivät vastaa toisiaan. Pykälän 1 momentissa säädetään mahdollisuudesta laatia ja hyväksyä tonttijako joko osana asemakaavaa tai erillisenä tonttijakona. Menettelyssä noudatetaan hallintolakia, ellei muualla laissa toisin säädetä.
Säännöksen perusteluissa on todettu, ”Kun tonttijako laadittaisiin ja hyväksyttäisiin osana asemakaavaa, menettelyssä noudatettaisiin mitä menettelystä asemakaava-asiassa säädetään alueidenkäyttölaissa. Laadittaessa tonttijako osana asemakaavaa tulisi se myös hyväksytyksi samalla päätöksellä asemakaavan hyväksymisen kanssa. Tämä olisi syytä ottaa huomioon hallintosääntöä laadittaessa, jos erillisen tonttijaon hyväksyjä olisi eri kuin kaavan hyväksyvä toimielin.” Mutta pykälässä säädetään, että menettelyssä tulee noudattaa hallintolakia, ellei muualla laissa toisin säädetä.
Lakiehdotuksessa on väljennetty tonttijaon laatijan pätevyysvaatimuksia. Kunnan kiinteistöinsinööriä koskevat säännökset tonttijaon laatijana on poistettu. Ehdotuksen 37 §:ssä säädetään tonttijaon laatijasta ”Tonttijaon laatijalla on oltava soveltuva maanmittausalan korkeakoulututkinto. Tonttijaon voi laatia myös vähintään maanmittausalan perustutkinnon suorittanut henkilö, jonka työkokemus on riittävä suhteessa laadittavana olevan tonttijaon edellyttämään osaamiseen.” Helsinki toteaa, että tonttijaon laatimisessa on lakien ja asetusten huomioimisen lisäksi ainakin suurissa kaupungeissa hyvin paljon huomioitavia tekijöitä (mm. monimuotoiset asemakaavamääräykset, paloturvallisuusvaatimukset, maastomittausaineistot, korkeusmalliaineistot) ja näin ollen useiden eri lähtötietojen yhteensovittamista. Useissa tapauksissa on lisäksi neuvottelutarvetta monien eri intressi- ja viranomaistahojen kanssa. Näin ollen tehtävässä on tarpeen edellyttää vähintään maanmittausinsinöörin tutkintoa ja hyvää kokemusta kaupungin kiinteistönmuodostustehtävistä, esim. toimitusinsinöörinä.
Ehdotuksen 38 §:ssä säädetään tonttijaon esitystavasta. Pykälässä on edellytetty tonttijakokartassa, samoin kuin voimassa olevassa maankäyttö- ja rakennusasetuksen 38 §:n 1 momentissa mm. esitettäväksi tarpeen mukaan alueella sijaitsevat tiedossa olevat maanalaiset johdot sekä mahdolliset rasitteet ja muut käyttöoikeudet. Kaupunki toteaa, että maanalaisten johtojen esittämisvelvollisuus tonttijakokartalla tulee poistaa laista eikä niistä saa säätää jatkossa asetuksessakaan. Ainakaan Helsingissä tonttijaon laatijalla ei lähtökohtaisesti ole varmaa tietoa yksityisten tahojen omistamien maanalaisten johtojen sijainneista. Kaupungin ylläpitämät johtokartat sisältävät vain satunnaisesti yksityisten omistamien johtojen sijainnit ja silloinkin usein likimääräisesti. Lisäksi maanalaiset johdot ovat käyttörajoitettua aineistoa eivätkä johtotiedot ole julkisesti saatavilla.
Ehdotuksen 40 §:n "Erillinen tonttijako" perustelujen osalta Helsinki toteaa, että pykälän perusteluissa on aiempaa paremmin tuotu esiin asemakaavan ohjeena oleminen tonttijaon laadinnassa ja se, että tonttijaosta voidaan poiketa vain teknisissä asioissa ja että tonttijaon laadinnassa ei voida poiketa korttelialueen rajoista. Lain perustelutekstiin toivotaan silti vielä tyhjentävää kirjausta myös asemakaavassa osoitettujen käyttötarkoitusalueiden rajojen sitovuudesta: tonttijakoa laadittaessa ei voida poiketa asemakaavassa osoitetusta käyttötarkoitusrajasta.
Kuitenkin kolmiulotteisten kiinteistönmuodostushankkeiden kohdalla vähäinen poikkeaminen sekä kortteli- ja käyttötarkoitusrajoista tulisi olla mahdollista tonttijakoa laadittaessa erityisen painavista syistä, esimerkiksi rakentamislupakäsittelyn ja sen myötä tarkentuneen rakennussuunnittelun takia. Lähtökohtaisesti kolmiulotteisen kiinteistönmuodostuksen mahdollistavaa tonttijakoa pyritään laatimaan yhtä aikaa kohteen rakentamislupakäsittelyn kanssa, joten mahdollisuus vähäiseen poikkeamiseen olisi linjassa kolmiulotteisen kiinteistönmuodostuksen menettelyiden kanssa.
Ehdotuksen 41 §:ssä säädetään kuulemisesta ehdotuksesta erilliseksi tonttijaoksi. Pykälän perusteella tonttijako pitää aina asettaa julkisesti nähtäville. Tiedoksiantoa kirjeellä ei tarvita, jos asianosaiset ovat hyväksyneet tonttijakoehdotuksen, mutta tonttijako on kuitenkin asetettava nähtäville. Perusteluissa todetaan, että käytäntö ei muutu, vaikka todellisuudessa se muuttuu, koska jatkossa nykyisen maankäyttö- ja rakennusasetuksen 39.3 §:n lause ”Jos kaikki asianomaiset ovat hyväksyneet tonttijakoehdotuksen kirjallisesti, ehdotuksen asettaminen nähtäville ei ole tarpeen” ei olisi voimassa. Tämä toisi lisätyötä ja ennen kaikkea pitkittäisi täysin turhaan nykyistä sujuvaa tonttijaon laatimisen sekä myös maanomistajan rakentamishankkeen prosessia silloin, kun asianosaiset ovat hyväksyneet tonttijakoehdotuksen.
Ehdotuksen erillistä tonttijakoa koskevan päätöksen tiedoksiantoa koskevassa 42 §:ssä edellytetään jatkossa päätöksen tiedoksianto toteutettavan tavallisena tiedoksiantona. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 40 §:n mukainen tiedoksianto ”siten kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan” on ollut sujuvampi ja vähemmän työläs tiedotustapa. Tällaisenaan muutos aiheuttaa lisäkustannuksia kunnille työmäärän lisääntymisestä.
Lakiehdotuksen 45 § vastaa rakentamislain 43 b §:ä, mutta lakiehdotuksen 45 § on Helsingin näkemyksen mukaan kannatettavampi. Rakentamislain 43 b § tulisi yhdyskuntakehittämislain hyväksymisen yhteydessä kumota, mutta sitä ei esitetä lakiluonnoksessa. Helsinki pitää 45 §:ä kannatettavampana, koska sen nojalla rakentamisluvan myöntämisessä tulisi nykyistä rakentamislain 43 b §:ssä säädettyä paremmin huomioiduksi kiinteistönmuodostuksen toteutuminen. Käsiteltäessä rakentamislupaa ennen tonttijaon hyväksymistä rakentamisluvan käsittelijältä edellytettäisiin tilanteen arvioimista tonttijaon laatijan tai muun kiinteistönmuodostuksen asiantuntijan kanssa.
Lakiehdotuksen 46 § mahdollistaa kunnan perimään kiinteistönomistajalta tai -haltijalta tonttijaon laatimisesta, muuttamisesta tai kumoamisesta aiheutuneet kustannukset, jos tonttijaon laatiminen, muuttaminen tai kumoaminen on pääosin yksityisen edun vaatima, tai kiinteistönomistaja tai -haltija on sitä hakenut. Pykälä on Helsingin mukaan erittäin tarpeellinen. Tilanteessa, jossa määräalalle on myönnetty lainhuuto ja tonttijakoa joko ei ole laadittu ollenkaan tai olemassa oleva tonttijako ei mahdollista määräalan lohkomista tontiksi, kaupungin on jatkossa mahdollista käynnistää tonttijaon laatiminen ja veloittaa kustannukset maanomistajalta. Tällä on erittäin merkittävä vaikutus kiinteistöjärjestelmän selkeyteen.
Näkemys luvusta 6 Maan luovuttaminen, lunastaminen ja kaavan toteuttamisesta johtuva korvaus
A-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen “Luonnoksen 48 §:stä on esitetty kaksi vaihtoehtoa lainvoimaiseen asemakaavaan sisältyvän katualueen omistusoikeuden ja hallinnan siirtymisessä kunnalle, jos kunta ja kiinteistönomistaja eivät pääse asiasta sopimukseen.
Vaihtoehtojen erot liittyvät siihen, olisiko menettely aina sama riippumatta siitä, onko kyseessä ensimmäinen asemakaava vai asemakaavan muutos (vaihtoehto 1), vai olisiko menettelyn oltava erilainen silloin, kun alueelle laaditaan ensimmäinen asemakaava (vaihtoehto 2).
Voimassa olevassa lainsäädännössä menettely on erilainen ensimmäisen asemakaavan ja asemakaavan muutoksen yhteydessä.
Kumpaa 48 §:n vaihtoehtoa pidätte parempana?"
- Vaihtoehtoa 2 (erilainen menettely 1. asemakaavan yhteydessä)
Lakiesityksen 48 §:n osalta Helsingin kaupunki pitää vaihtoehtoa 2 parempana menettelynä. Kiinteistönmuodostamislain mukaisella kiinteistötoimituksella ensimmäisen asemakaavan tilanteissa toimittaessa menettely on sekä kunnan että maanomistajan kannalta selvästi yksinkertaisempi ja kevyempi, kuin lunastustoimituksen kautta toimiminen olisi. Kiinteistönmuodostamislain mukaisella kiinteistötoimituksella katualueen omistus siirtyy lunastustoimitusmenettelyä huomattavasti kevyemmällä ja joustavammalla yleisen alueen lohkomisella, jonka voi tehdä kiinteistörekisteriä pitävissä kunnissa kunnan toimitusinsinööri. Samalla tulee selvyys tarkoista pinta-aloista korvauslaskennan pohjaksi.
B-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen “Muita näkemyksiänne maan luovuttamista, lunastamista ja kaavan toteuttamisesta johtuvaa korvausta koskevista säännösluonnoksista (luku 6).”
Lakiehdotuksen 50 §:ssä säädettäisiin Maantien tiealueen siirtymisestä kunnalle. Säädösehdotuksen mukaan ”Asemakaava-alueeseen sisältyvä tienpitäjän omistama maantien tiealue siirtyy korvauksetta kunnan omistukseen asemakaavan tullessa voimaan niiltä osin, kuin tiealuetta ei ole osoitettu asemakaavassa maantien liikennealueeksi. Asemakaavassa maantien liikennealueeksi osoite-tulla alueella sijaitsevan tiealueen omistus säilyy tienpitäjällä. Asemakaavan mukaan lakkaavaksi tarkoitetun maantien tiealueeseen syntyy tienpitäjälle liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetun lain (503/2005) 58 §:n mukainen tieoikeus, joka on voimassa, kunnes maantie lakkaa.”
Helsinki katsoo, että sinällään asemakaava-alueeseen sisältyvien maantiealueiden hajautuneen omistusoikeuden selkiytyminen pitkällä aikavälillä on kannatettava lähtökohta. Toisaalta esitetty lakimuutos aiheuttaisi maantiealueiden lunastusyksiköiden omistusoikeuden selvittämiseen ja kiinteistönmuodostustoimituksen valmisteluihin jälleen uuden ajankohdan, jota pitäisi tarkastella. Lakimuutos tarkoittaisi myös sitä, että maantiealueiden lunastusyksiköitä ei enää voitaisi lohkoa asemakaavan mukaisiksi yleisiksi alueiksi asemakaavamuutoksen LT-alueiden kohdalta, toisin kuin tällä hetkellä. Lakipykälän esitetty sanamuoto luo virheellisen ajatuksen siitä, että maantiet ja niille lunastetut ja muodostetut lunastusyksiköt olisivat tällä hetkellä yksinomaan tienpitäjän omistuksessa. Ainakin Helsingissä maantien lunastusyksiköt sisältävät sekä tienpitäjän omistamia alueita että kaupungin omistukseen rakennuslain 46 §:n, alueidenkäyttölain 93 §:n ja alkujaankin vain tieoikeudella kaupungilta maantieksi lunastettuja alueita.
Helsingin kaupunki, edellä lausuttu huomioon ottaen, ehdottaa pykälään seuraavan muutoksen:
”Asemakaavassa maantien liikennealueeksi osoitetulla alueella sijaitsevan tiealueen omistus säilyy tienpitäjällä” ehdotetaan muutettavaksi kuulumaan seuraavasti: ”Asemakaavassa maantien liikennealueeksi osoitetulla alueella sijaitsevan tiealueen omistus säilyy tienpitäjällä, pois lukien ne alueet, joiden omistusoikeus on ennen tämän lain voimaantuloa ollut kaupungilla tai on ennen tämän lain voimaantuloa siirtynyt kaupungille.”
Lakiehdotuksen 62 §:n 2 momentin mukaan lunastettaessa tontin tai rakennuspaikan osa kiinteistönmuodostamislain 62 §:n perusteella yleisen rakennuksen toteuttamista varten on korvausta määrättäessä noudatettava lunastuslakia. Säädöskohtaisten perustelujen mukaan (s. 140) “Yleisen rakennuksen toteuttamiseksi tarpeellisen tontin tai rakennuspaikan osa olisi mahdollista lunastaa paitsi tämän lain 49 §:n perusteella, myös kiinteistönmuodostamislain 62 §:n mukaisella tontin osan lunastuksella, jos julkisyhteisö omistaisi kyseisestä tontista tai rakennuspaikasta vain osan. Tätä niin sanottua tontinosan lunastusta voi käyttää kuka tahansa maanomistaja asemakaavan mukaisen rakentamisen toteuttamiseksi. Lunastuskorvauksesta tontinosan lunastuksessa säädetään kiinteistönmuodostamislain 199–206 a §:ssä, ei lunastuslaissa. Kiinteistönmuodostamislain mukaisiin lunastuskorvauksiin ei sovelleta lunastuslain 38 a §:n mukaista 25 %:n korotusta. Julkisyhteisön hankkiessa lunastamalla omistukseensa yleiselle rakennukselle tarkoitettua tonttia tai rakennuspaikkaa tulisi soveltaa samoja korvausperusteita riippumatta siitä, lunastettaisiinko kohde yhdyskuntakehittämislain 49 §:n vai kiinteistönmuodostamislain 62 §:n perusteella. Tämän vuoksi säädettäisiin lunastuslain mukaisten korvausperusteiden soveltamisesta silloin, kun julkisyhteisö lunastaa tontinosan lunastusta käyttämällä omistukseensa yleisen rakennuksen tontin tai rakennuspaikan osan.”
Helsingin kaupunki ihmettelee tällaista maanomistajan luonteesta riippuvaa menettelyn erilaisuutta eikä voi pitää sitä hyväksyttävänä. Tontinosien lunastuksessa tulisi käyttää samoja korvausperusteita tontin pääosan lunastajan luonteesta riippumatta. Lunastuslaissa korvauksen korotusta 25 %:lla on perusteltu arviointitarkkuuteen liittyvällä epävarmuudella. Yhdyskuntakehittämislain perusteluissa tätä ainoastaan kuntien ja muiden julkisyhteisöjen kustannuksia korottavaa ehdotusta ei ole perusteltu juuri mitenkään. Säädöksiä tulisi tarkentaa siten, että julkisyhteisöä ja yksityistä tahoa kohdellaan yhdenvertaisesti kaikissa tontinosan lunastustilanteissa lunastuskorvausta määrättäessä riippumatta siitä, mitä lainsäädäntöä noudatetaan.
Näkemys luvusta 7 Muutoksenhaku
Esitetty lainsäädäntö mahdollistaa 67 §:n mukaan muutoksenhaun maapoliittisen ohjelman hyväksymistä ja maapoliittisen ohjelman ajanmukaisuutta koskevasta päätöksestä kunnallisvalituksella noudattaen kuntalakia. Ottaen huomioon hallinto-oikeuksien käsittelyajat, on olemassa ilmeinen riski siitä, että kunnan toiminta tontinluovutuksen, maanhankinnan ja kaavojen toteuttamisen osalta pysähtyy maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä tehtyjen valitusten käsittelyn ajaksi. Voimassa olevaa maapoliittista ohjelmaa tulee voida noudattaa valitusten käsittelyn aikana ilman että muodostuu riski tuona aikana tehtyjä maapoliittisia sopimuksia koskevien päätösten lainvoimaisuudesta.
Maapoliittisen ohjelman tarkistamisesta valtuustokausittain ei pitäisi edellyttää laadittavaksi muutoksenhakukelpoista päätöstä.
Vaikutusten arviointi
A-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen ”Luonnoksessa hallituksen esitykseksi on arvioitu alustavasti yhdyskuntakehittämislain vaikutuksia. Vaikutusten arvioinnin parantamiseksi on tärkeää saada palautetta siitä, miltä osin arvioinnissa on puutteita tai arviointi ei ole oikeaan osuvaa.
Millaisena pidätte luonnoksessa esitettyä vaikutusten arviointia kokonaisuutena?"
- Merkittävän puutteellisena
B-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen ”Onko jossain vaikutusten arvioinnin osassa erityistä täydentämisen tarvetta?"
- Kyllä
Helsingin kaupungin näkemyksen mukaan lakiehdotuksen vaikutukset kuntiin on arvioitu liian suppeasti.
Lakiehdotuksen todelliset vaikutukset resurssitarpeisiin kunnille on arvioitu vain maapoliittisen ohjelman osalta s. 59. Lakiehdotuksen arvion mukaan maapolitiikan ohjelman ja sen ylläpitämisen katsotaan vaikuttavan vain tehtäväkuvien sisältöön ja uusien tehtäväsisältöjen muodostumiseen, mutta ei edellyttäisi ehdotuksen mukaan uusia rekrytointeja. Helsingin kaupunki katsoo, että toisin kuin ehdotuksessa on esitetty, lakiehdotuksessa esitetyt tehtävät liittyen maapoliittiseen ohjelmaan: laatiminen, ohjelman toteutumisen seuranta ja ylläpito, tulisivat lisäämään hallinnollista lisätyötä ja kustannuksia ja vaativan uusia rekrytointeja.
Lisäksi kuntien työmäärää voidaan katsoa kasvattavan maankäyttökorvauksiin tuotu velvoite yksilöidä kaava-aluetta palvelevien kustannusten suuruus ja ajoitus tarkasti sekä kustannusten kohdentaminen maanomistajille yksilöidysti. Ottaen huomioon aiemmin tehdyt maankäyttösopimukset ja lakiehdotukseen esitetty kirjaus siitä, että kustannuksia, joista on peritty tai peritään korvaus jonkin toisen menettelyn yhteydessä, ei saa ottaa huomioon, on tämä kohdentaminen jatkossa lähes mahdoton tehtävä. Aiemmin korvauksia on tehdyistä investoinneista peritty ilman yksilöintiä. Kunnille on siis, toisin kuin arviossa on esitetty, tulossa merkittäviä uusia työtehtäviä ja tätä kautta kustannuksia.
Lainsäädännöllä tulee esitetyssä muodossa olemaan, toisin kuin vaikutuksissa on arvioitu, todennäköisesti kuntien tuloja laskeva vaikutus, koska jatkossa näitä kaava-aluetta palvelevien kustannusten suuruutta ei järkevästi ja lakiluonnoksessa esitetyn mukaisesti pystytä eteenkään nykyresurssein sisällyttämään maankäyttökorvauksiin ilman että kaavojen edistäminen ja toteutettavaksi saattaminen olennaisesti hidastuu. Kustannusten määrää on tarkoitus myös rajoittaa 15 viimeisen vuoden ajalle, mikä on infrarakenteiden elinkaaren osalta hyvin lyhyt ajanjakso.
Vaikutuksia yhdyskuntarakenteen tasapuoliseen kehittymiseen ei myöskään esitetyssä luonnoksessa ole esitetty. Esitetty lainsäädäntö tulee toteutuessa edistämään kaupunkien ydinkeskusta-alueiden kaavanmuutoksia ja niiden määrää mahdollisesti ilman, että näiden kaupungin arvokkaimpien maa-alueiden omistajilla on velvoitetta osallistua yhdyskuntarakenteen kehittämisen kustannuksiin. Vastaavasti kauempana keskusta-alueista sijaitsevien alueiden, kuten esimerkiksi entisten teollisuuskiinteistöjen muuttamista asuntorakentamiseen voi jatkossa olla vaikea edistää, koska näiden alueiden toteuttamisen kustannuksista yhä suurempi osa jää yksittäisen maanomistajan vastuulle.
Ylipäänsä esitetyssä lainsäädännössä ei ole tunnistettu riittävästi sitä seikkaa, että Suomen suurimmat kaupungit eivät enää pääasiassa kasva laajenemalla ulospäin vaan täydentämällä ja muuttamalla olemassa olevaa yhdyskuntarakennettaan. Tämä sisäänpäin kasvu aiheuttaa kaavojen toteuttamiselle ja toimivan yhdyskunnan rakenteelle täysin erilaisia haasteita kuin kaavoittamattomille alueille tehtävässä kaupunkirakentamisessa.
Päätös on ehdotuksen mukainen.
Kaupunginhallitus antaa ympäristöministeriölle seuraavan lausunnon:
Näkemys luvusta 1 Yleiset säännökset
Lakiehdotuksen 1 luvun 2 §:ssä on kirjattu auki määritelmiä, joita lakiehdotuksessa käytetään. Helsingin kaupunki kyseenalaistaa määritelmän "Osallinen" sisällön ja tarpeellisuuden. Lakiehdotuksen 2 §:ssä kohdassa 10 määritellään osallinen seuraavasti: ”Osallisella alueidenkäyttölain 80 §:n 1 momentissa tarkoitettuja kaavan valmistelun vuorovaikutusmenettelyssä kuultavia osapuolia.” Alueidenkäyttölain 80 §:n 1 momentissa säädetään: ”Osallisella tarkoitetaan tässä laissa alueen maanomistajaa ja sitä, jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, sekä viranomaista ja yhteisöä, jonka toimialaa suunnittelussa käsitellään.” Osallista käytetään ainoastaan kerran yhdyskuntakehittämislakiehdotuksessa sen 8 §:ssä ”Kunnan on varattava maapoliittista ohjelmaa laadittaessa tilaisuus osallisille ja kunnan jäsenille saada tietoja laadittavasta ohjelmasta ja lausua siitä mielipiteensä ennen ohjelman hyväksymiskäsittelyä.” Tässä kohtaa määritelmän mukainen osallinen, jonka oloihin kaava vaikuttaa, tuottaa vain hämmennystä yhdyskuntakehittämislain soveltajalle. Keitä tosiasiallisesti on kuultava maapoliittisen ohjelman ehdotuksesta kunnan jäsenten lisäksi? Selkeämpää olisi määritellä 8 §:ssä, keitä lainsäätäjä tosiasiassa on katsonut aiheelliseksi kuulla kunnan jäsenten lisäksi ja poistaa osallisen määritelmä kokonaan laista.
Näkemys luvusta 2 Kunnan maapolitiikka
Lakiehdotuksen 2 luvun 5 §:ssä säädetään kunnan maapolitiikasta ”Kunnan maapolitiikalla luodaan yhdessä alueidenkäytön suunnittelun kanssa edellytykset hyvälle elinympäristölle ja edistetään ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä. Maapolitiikalla tuetaan kunnan yhdyskuntarakenteen suunnitelmallista kehittämistä.
Kunnan on maapolitiikassaan toimittava avoimesti, johdonmukaisesti ja pitkäjänteisesti, edistettävä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia ja kohdeltava kiinteistönomistajia yhdenvertaisesti sekä otettava huomioon asemaansa julkisen vallan käyttäjänä liittyvät velvoitteet.”
Luvun 5 §:n perustelut eivät vastaa pykälässä säädettyä. Perusteluissa todetaan, että ”Kunnan maapolitiikalla tarkoitettaisiin kunnan maan hankintaan ja luovuttamiseen sekä kaavojen toteuttamisen mahdollistamiseen liittyviä tavoitteita, toimenpiteitä ja sopimustoimintaa. Kunnan maapolitiikka on määritelty voimassa olevassa kaavojen toteuttamisesta annetussa laissa (132/1999) erittäin yleispiirteisesti. Voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain (132/1999) 5 a §:n mukaan kunnan maapolitiikka käsittää kunnan maanhankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet, joilla luodaan edellytykset yhdyskuntien kehittämiselle.”
Ehdotuksen 5 §:ssä ei perusteluista huolimatta kuitenkaan mainita, mitä maapolitiikka käsittää tai tarkoittaa, kuten aikaisemman lain 5 a §:ssä edes yleispiirteisesti, vaan pykälä säätelee vain sitä, mitä kunnan maapolitiikalla luodaan ja mitä sillä tuetaan, ja miten maapolitiikassa on toimittava. Kunnan maapolitiikan käsite olisi syytä kirjoittaa auki lakiin, jotta julkishallinnossa olisi selkeä ja yhtenäinen näkemys maapolitiikan sisällöstä. Maininta perusteluissa ei ole Helsingin kaupungin näkemyksen mukaan riittävä.
6 §:ssä edellytetään laadittavan maapoliittinen ohjelma, jossa määritellään kunnan maapolitiikan tavoitteet ja keinot niiden saavuttamiseksi. Ehdotuksen 5 §:n sisältö ei sellaisenaan anna selkeitä lähtökohtia 6 §:n soveltamiselle.
A-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen “Onko mielestänne tarkoituksenmukaista edellyttää laissa, että nimenomaan kunnanvaltuusto päättää maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä (7 §:n 1 mom.)?"
- Ei
Maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä tulisi säätää siten että kunta voi halutessaan päättää hallintosäännössä, mikä taho kunnassa päättää maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä. Tämä olisi kuntalaissa säädetyn kuntien laajan itsemääräämisoikeuden perusteella perusteltua.
Helsingin näkemyksen mukaan lakiehdotukseen kirjattu vaatimus maapoliittisen ohjelman ajantasaisuuden tarkistamisesta valtuustokausittain on kannatettava, mutta tarkistamisen menettelyn pitäisi olla kunnan omassa harkinnassa. Kunnalla tulisi olla oikeus itse päättää, mikä taho ohjelman tarkistamisesta päättää. Kunnanvaltuuston ei ole mielekästä päättää vain toteavista asioista.
Helsingissä strategisen tason linjauksina on valtuustokausittain kaupunginvaltuustossa hyväksyttävä kaupunkistrategia, jota toteutetaan ohjelmakokonaisuuksilla sekä vakiintuneilla ohjelmilla kuten esimerkiksi asumisen ja siihen liittyvän maankäytön toteutusohjelmalla ja yleiskaavan toteutusohjelmalla.
Helsingin kaupungin maapolitiikan linjaukset muodostuvat kahdesta eri asiakirjasta: tontinluovutusta koskevista linjauksista ja maanhankintaan sekä asemakaavoitukseen liittyvistä maapoliittisista periaatteista. Periaateasiakirjat on laadittu Helsingin kaupungissa kerran ja kummatkin periaatteet on hyväksynyt kaupunginhallitus.
Maapolitiikassa onnistuminen edellyttää yli valtuustokausien ulottuvia toimintamalleja. Maanomistajien kanssa käytävät, vapaaehtoisuuteen perustuvat keskustelut voivat olla vuosien tai vuosikymmentenkin mittaisia. Luottamuksen kaupungin toimintatapoihin tulee olla vahvaa. Lisäksi vahvan investointi- ja asuntopoliittisen ohjauskyvyn saavuttaminen edellyttää onnistunutta maapolitiikkaa, jollaista Helsinki on harjoittanut jo yli sadan vuoden ajan. Tällä on luotu edellytykset Helsingin kasvulle, joka tulee jatkossakin olemaan merkittävää.
Maankäytön suunnittelu ja kaavoitus ovat jo itsessään usein vuosia, ja yli valtuustokausia kestäviä toimenpiteitä. Kaavoituksen, joka jo itsessään on pitkäkestoista, toteuttamisen tulee voida olla ennustettavaa yli valtuustokausien. Tontinluovutusta ja maapolitiikkaa koskevat linjaukset ovat siksi edellä mainittuja ohjelmakokonaisuuksia tai vakiintuneita ohjelmia pysyvämpiä linjauksia, jotka pitävät sisällään onnistuneen maapolitiikan harjoittamisen edellyttämät pitkäjänteiset keinot rakentamiskelpoisen tonttitarjonnan tuottamiseksi ja toteuttamiseksi. Tämän keinovalikoiman tulee olla toiminnan ennakoitavuuden ja luotettavuuden takia hyvin pysyväluonteista ja kauas katsovaa.
B-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen “Pidättekö tarkoituksenmukaisena sitä, että kunta voisi päättää olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa, jos sen laatiminen olisi kunnassa ilmeisen tarpeetonta (7 §:n 4 mom.)?"
- Kyllä
Suomen kunnat ovat kasvu- ja elinvoimatekijöiltään hyvin erilaisessa asemassa, eikä kunnille tulee sälyttää ilmeisen tarpeettomia tehtäviä.
Näkemys luvusta 3 Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen
Lailla yhdyskuntakehittämisestä pyritään säilyttämään kuntien avainasema elinkeinopolitiikan, ympäristön, asumisen ja maankäytön kysymyksissä sekä turvaamaan vakaa toimintaympäristö rakentamiselle ja asuntomarkkinoille selkeällä, ennakoitavalla, oikeasuhtaisella ja kilpailuneutraalilla sääntelyllä. Tavoite on erinomainen, mutta valitettavasti esitetyllä lainsäädännöllä vaarannetaan kiinteistö- ja rakennusalan toimivuutta heikentämällä kaavojen toteuttamisen edellyttämien maankäyttökorvausten määrittelyn ennakoitavuutta.
Hallituksen esitysluonnoksessa yhdyskuntakehittämislaiksi on hyvin tunnistettu se, miksi yksityisiltä maanomistajilta ylipäänsä edellytetään osallistumista yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Maankäyttösopimukseen sisältyvällä maankäyttökorvauksella katetaan niitä kustannuksia, jotka voidaan yksilöidä ja joita synnyttävät toimenpiteet ovat tarpeellisia tietyn asemakaavan toteuttamiseksi. Kunnan toimet, kuten kaavan laatiminen ja yhdyskunnan yleistä tarvetta palvelevien rakenteiden toteuttaminen ovat olennaisia toimia, jotta maanomistajalle syntyy rakentamismahdollisuus. Siksi ei ole perusteltua, että kustannukset, joilla maanomistajan maaomaisuuden käyttömahdollisuus parantuu ja arvo nousee, kohdentuisivat vain kunnalle eivätkä lainkaan maanomistajalle.
Esitysluonnoksessa on kuitenkin heikosti tai hyvin vähän tuotu esille se seikka, että vaikka yksittäiset asemakaavamuutokset, joita täydentyvän kaupungin toteuttamiseksi laaditaan, ovat vain pieniä osia kaavasuunnitelmakokonaisuudesta, niin samalla nämä kaavat toteutuessaan ovat kuitenkin merkittäviä osia koko yhdyskuntarakenteen kokonaisuudesta. Kaupunkien kasvaessa sisäänpäin tätä kasvua toteutetaan erityisesti täydennysrakentamisen keinoin, jolloin on entistäkin tärkeämpää, että kaavan toteuttamista tarkastellaan paljon laajemmin kuin yksittäisestä asemakaavanmuutoksesta suoraan aiheutuvien kustannusten kautta. Tällaisessa täydennysrakentamiseen perustuvassa kaupunkikehityksessä korostuvat monitahoiset yhteisjärjestelyt, laajoja alueita palvelevat yleisten alueiden kokonaisuudet sekä kokoavan liikenteen ja erityisesti tehokkaan joukkoliikenteen toteutusedellytykset. Toimivan yhdyskuntarakenteen toteuttaminen maksaa, ja tällöin kyse ei ole ainoastaan yhden kaava-alueen edellyttämistä välittömistä katu-, puisto ja muiden yleisten alueiden rakentamisen kustannuksista.
Helsingin kaupunki investoi yhdyskuntarakenteensa kehittämiseen vuosittain merkittävästi. Vuonna 2025 Helsingin kaupunki investoi infraan ja palvelutiloihin yhteensä 874 miljoonaa euroa. Kun mukaan lasketaan Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenteen joukkoliikenneinvestoinnit, vertailukelpoinen investointitaso nousee noin 1 051 miljoonaan euroon. Investoinneista rahoitettiin tulorahoituksella 62 prosenttia.
Helsingin kaupungin tekemät pelkät infra- ja maanhankintainvestoinnit ovat kokonaisuutena tarkasteltuna olleet viimeisen 10 vuoden ajalta yhteensä suuruusluokaltaan noin 3,2 miljardia euroa eli noin 200–500 miljoonaa euroa/vuodessa. Katujen ja liikenneväylien sekä suurten liikennehankkeiden, kuten raitioteiden (ilman kalustoa) ja siltojen osuus investoinneista on ollut merkittävä, yhteensä noin 1,7 miljardia euroa, joka on yli puolet infrainvestointien kokonaismäärästä. Helsingin on tarkoitus investoida jatkossakin merkittävästi. Esimerkiksi Länsi-Helsingin raitiotien mahdollistamiseksi toteutettavien investointien kokonaiskustannusarvio on noin 310 miljoonaa euroa, josta raitiotieinvestoinnin osuus on noin 188 miljoonaa euroa. Viikin-Malmin pikaraitiotien investoinnin arvioitu kokonaisarvo ilman kalusto- ja varikkoinvestointeja on pelkästään 440 miljoonaa euroa. Pääkulkuväyliä ja siltoja koskevat infrahankkeet palvelevat laajasti kaikkia kaupunkilaisia ja osaltaan edistävät uudisrakentamisen edellytyksiä myös laajoilla alueilla.
Nykyisin asemakaavan muutosta laadittaessa Helsingin kaupunki perii maanomistajalta maankäyttökorvauksena yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin osallistumiseksi 35 % siitä kaavamuutoksen maanomistajalle tuomasta arvonnoususta, joka ylittää 0,7 miljoonaa euroa. Pääosin asumiseen kaavoitettujen tonttien kaavamuutoksissa korvaus lasketaan arvonnoususta, joka ylittää 1 miljoona euroa. Kun asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole aiemmin ollut asemakaavaa, kaupunki perii maanomistajalta yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin osallistumiseksi 50 % siitä asemakaavan maanomistajan maalle tuomasta arvonnoususta, joka ylittää 0,7 miljoonaa euroa. Helsingin kaupunki on saanut toistuvasti kiinteistö- ja rakennusalan toimijoilta hyvää palautetta ennakoitavasta ja selkeästä menettelystä maankäyttökorvauksista sopimisessa. Juuri tätä ennustettavuutta on pidetty niin hankkeita kehittävien tahojen kuin myös esimerkiksi täydennysrakentamista toteuttavien asunto-osakeyhtiöiden osalta keskeisenä tekijänä sille, että hankkeita on saatu edistettyä sujuvasti ja tulevat korvausten määrät jo etukäteen tunnistaen.
Esitetyllä lainsäädännön muutoksella, joka edellyttää kunnan yksilöimään kaava-aluetta palvelevan yhdyskuntarakentamisen kustannukset ja niiden laskentatavan maankäyttösopimusta valmisteltaessa, lähtökohdat kustannuksiin osallistumisesta tulisivat muuttumaan siten, että nykyinen sujuva, hyvin ennakoitavissa oleva ja maanomistajia tasapuolisesti kohteleva sopimisvapauteen perustuva maankäyttökorvausmenettely tulisi todennäköisesti lopetettavaksi. Hankkeista tulisi jatkossa erityisesti kaava-aluetta palvelevien kustannusten arvioinnin epävarmuuden ja kustannusten jyvittämisen vaikeuden takia huomattavasti hitaammin edistettäviä.
Esitetyllä lainsäädännöllä tullaan myös vaikeuttamaan arvoltaan heikompien alueiden kehittämistä. Helsingin kaupungin nykyisin käyttämä, keskimääräisiin kustannuksiin perustuva ja maan arvonnousun kautta määritettävä maankäyttökorvauksen määrä ja sitä koskeva menettely on kaupunkikehittämisen kannalta ollut tasapuolinen erilaisille alueille. Kaavakohtaisten kustannusten kasautuessa yhden maanomistajan tai hankkeen kontolle, ja kustannusvastuun kohdentuessa osin sattumanvaraisesti kokonaan tietylle yksittäiselle kaava-alueelle, ei huonommin kaupunkirakenteessa sijoittuvien alueiden tulonmuodostuksen heikkouden takia kaikkia hankkeita jatkossa pystytä toteuttamaan enää lainkaan, eikä kaavoitusta, ja sitä myötä myöskään niiden toteutusta pystytä edistämään tasapuolisesti ja tasapainoisesti koko kaupungin alueella.
Myös maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaaminen olisi jatkossa entistä vaikeampaa. Esitetty lainsäädäntö tulee kohtelemaan maanomistajia epätasa-arvoisesti siten, että sijainniltaan arvokkaimpien alueiden kehittyminen etenee paremmin ja syrjäisempien alueiden kehittäminen vaikeutuu. Tämä tulee vaikeuttamaan segregaation ehkäisyä ja kaupungin tasapainoista kasvua. Lisäksi maanomistajien mahdollisuus hyödyntää ns. vapaamatkustajan asemaa kustannuksiin osallistumisessa korostuu, koska kaavarajauksilla ja kaavoituksen käynnistämisen ajoittamisella kustannukset on mahdollista ohjata nopeammin asemakaavaa tarvitsevan maanomistajan vastuulle.
A-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen “Luonnoksen 10 §:ssä esitetään, että kiinteistönomistajalla säilyisi edelleen voimassa olevaa lainsäädäntöä perusteiltaan vastaava velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin, ja että osallistuminen toteutettaisiin edelleen ensisijaisesti maankäyttösopimukseen perustuvalla korvauksella ja toissijaisesti kunnan määräämällä kehittämiskorvauksella. Pidättekö tätä oikeana lähtökohtana lainvalmistelussa?"
- Kyllä
Tämä on perusteltua jo aiemmassa lainsäädännössä toistetun ymmärryksen mukaisesti johtuen siitä, että kunnan toimet (kaavan laatiminen, yhdyskuntarakentaminen) ovat olennaisia siinä, että maanomistajalle syntyy rakentamismahdollisuus. Ei ole perusteltua, että kustannukset, joilla maanomistajan maaomaisuuden käyttömahdollisuus parantuu ja arvo nousee, kohdentuisivat vain kunnalle, eivätkä lainkaan maanomistajalle. Maankäyttösopimusmenettely ja sen yhteydessä sovittu korvaus yhdyskuntarakentamiseen osallistumisesta on jatkossakin syytä pitää ensisijaisena korvaukseen osallistumisen toteuttamistapana.
B-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen “Luonnoksen 13 §:n mukaan maankäyttösopimuksen nykyisen kaltainen sopimusvapaus säilyisi. Maankäyttösopimuksessa voisi siis kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin sopia osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista. Pidättekö ratkaisua oikeana, ottaen huomioon luonnoksessa esitetyt kunnan maapolitiikkaa ohjaavat muut säännökset (luku 2)?"
- Kyllä
Maapolitiikassa kaavojen toteuttamisella pyritään myös kaupungin laadullisten ja kaupungin kasvun edellyttämien määrällisten tavoitteiden mukaisen kestävän ja tasapainoisen kaupunkikehityksen edistämiseen, jota ei pelkällä kaavasuunnitelmalla tai viranomaispäätöksellä ole mahdollista tehdä. Nämä tavoitteet edellyttävät esimerkiksi kaupungin vuotuisen investointikyvyn varmistavan, mahdollisimman tasaisen tulonmuodostuksen lisäksi vaikuttamista sopimusehdoin toteutettavan asuntotuotannon rahoitus- ja hallintamuotoihin taikka toimijan sitouttamista rakentamisen toteutuksessa kaupungin ympäristö- ja ilmastotavoitteisiin. Yhdyskuntarakenteen käsittäminen yksittäistä kaava-aluetta laajempana kestävänä rakenteellisena kokonaisuutena toimivine kulkuyhteyksineen ja laajoine virkistysalueineen sekä tasapainoisena kaupunkirakenteena, siten, että myös kuntakohtaiset eroavaisuudet toimintaympäristössä ovat huomioitavissa, edellyttää lakiluonnoksessa esitettyä laajemman sopimisen sallimista.
Maahan liittyy myös monista muista markkinoilla olevista tuotteista poikkeava kiinteistön perusominaisuus; Jokainen maa-alue on sijainiltaan ja muilta ominaisuuksiltaan ainutlaatuinen. Maa-alueen sijainti ja siihen liittyvät oikeudet sekä sen rajoitteet ja ympäröivät kiinteistöt määrittävät miten sitä ylipäänsä on mahdollista kaavoittaa ja minkälaisia järjestelyjä kiinteistön alueen kaavoituksen toteuttaminen edellyttää. Kaavojen toteutuminen voi siis edellyttää sellaisista seikoista sopimista, joita ei aina etukäteen pystytä, ainakaan helposti, tunnistamaan. Nykyisen lainsäädännön mukainen laaja sopimismahdollisuus on tältäkin kannalta hyvin perusteltua.
Hallituksen esityksen luonnoksessa on ilmaistu, että nykyisen kaltaisen laajan sopimisvapauden säilyttäminen halutaan turvata jatkossakin. Samoin esityksen perusteluissa on todettu mm., ettei sopimuksen sisältöä rajoitettaisi muuten kuin nykyisen kaltaisella ilmauksella suhteesta kehittämiskorvausta koskeviin säännöksiin.
Tosiasiallisesti sopimisvapautta tultaisiin tämän lakiehdotuksen perusteella kuitenkin rajoittamaan.
10 §:n 3 momenttiin kirjattu velvollisuus kohdella yhdenvertaisesti maanomistajia riippumatta siitä, toteutuuko osallistumisvastuu sopimuskorvauksena (maankäyttökorvaus) tai kehittämiskorvauksena, edellyttää toimimaan ja kohtelemaan maanomistajia korvausmenettelystä huolimatta samalla tavalla. Säännöksen voidaan katsoa edellyttävän, että kunnan on aina varauduttava tilanteeseen, että joku kaava-alueen maanomistaja ei suostu sopimukseen ja haluaa suorittaa korvauksen kehittämiskorvausmenettelyssä. Näin ollen kehittämiskorvausta koskevat pykälät tulee ottaa huomioon kummassakin osallistumisvastuun toteuttamistavassa ja tämän voidaan katsoa rajoittavan sopimusvapautta.
Ehdotuksen 11 §:n mukaan kustannuksia aiheuttavien toimenpiteiden huomioimisen lähtökohta olisivat sekä toteutuneet kustannukset että arvioidut hyväksyttävän kaavan edellyttämät kustannukset. Jo toteutuneita kustannuksia ei otettaisi huomioon, jos ne olisivat syntyneet yli 15 vuotta ennen asemakaavan hyväksymistä. Kustannukset, jotka olisivat syntyneet yli 15 vuotta ennen osallistumisvastuun perusteena olevan asemakaavan hyväksymistä, saisi ottaa huomioon vain erityisestä syystä. Tulevia kustannuksia olisi sallittua arvioida paitsi kohdekohtaisen kustannusarvion myös vastaavien keskimääräisten kustannusten avulla.
Sopimisvapautta merkittävimmin nykytilaan nähden rajoittaisi se seikka, että kunnalla ei jatkossa enää olisi oikeutta sopia kustannuksista ilman kustannusten yksilöintiä. Erityisesti ongelmallista olisi kaava-aluetta palvelevan yhdyskuntarakentamisen kustannusten yksilöintiä koskeva vaatimus. Velvoite edellyttäisi, että kunta toisi valmistelussa asianosaisille esiin yksittäisessä tapauksessa kustannusten muodostumisen laskentatavan ja niiden taustalla olevat yhdyskuntarakentamisen toimenpiteet, joka korvausten läpinäkyvyyden osalta onkin tavoiteltavaa. Jotta säädöksellä ei tarpeettomasti vaikeuteta eikä hidasteta kaavojen toteuttamista, tulisi hallituksen esityksen perusteluissa ja lakiluonnoksen 11 § 4 momentissa selvästi sallia kustannusperusteena myös koko kaupungin alueella toteutuneiden yhdyskuntarakentamisen kustannusten arvioidun määrän käyttäminen lakiluonnoksessa esitettyjen yksilöityjen kustannusten sijasta. Tämä on keskeistä kaava-aluetta palvelevien kustannusten määrittämisessä, sillä tällaisten kustannusten arviointi ja erityisesti niiden kohdentaminen oikein, on laajoilla kaupunkialueilla haastavaa ja jopa mahdotonta tehokkaan täydennysrakentamisen edistämiseksi. Helsingin kaupungin osalta nämä kustannukset muodostavat pääosan kaupungille aiheutuvista yhdyskuntarakentamisen kustannuksista.
Esitysluonnoksessa on esitetty myös uusi 15 §, jonka tarkoituksena olisi selventää säännösten soveltamisalaa suhteessa maankäyttösopimussuhdetta muistuttaviin muihin sopimus- ja oikeussuhteisiin. Tällaisia olisivat esimerkiksi suunnitteluvarauksiksi tai kehittämisvarauksiksi nimetyt menettelyt, joissa tontinvarausta muistuttavalla tavalla käynnistetään tosiasiallisesti varauksen kohdealueen pitkälle vietävä maankäytön suunnittelu ennen alueidenkäyttölain mukaisen kaavoituksen vireilletuloa. Pykälässä edellytettäisiin suunnitteluvaraukseen perustuvan menettelyn ja kaavoituksen kytkemistä yhteen siten, että suunnitteluvaraukseen perustuvien hankkeiden suhteessa kaavoitusmenettelyyn olisi huomioitava mm. maankäyttösopimusta koskevat säännökset.
Uuden 15 §:n tarkoitus ja osin myös tarkoituksenmukaisuus jää epäselväksi. Kunnat käyttävät suunnittelu- ja kehittämisvarausmenettelyä yleensä omistamansa maa-alueen kehittämiseksi yhteistyössä siihen valittavan kumppanin kanssa. Tällaisessa menettelyssä kohteen kaavoitus hoidetaan joka tapauksessa vuorovaikutteisesti alueidenkäyttölain mukaisesti. Yksityisen maan kaavoittamista koskevien maankäyttösopimussäännösten ulottaminen koskemaan kaupungin maan kaavoittamiseen ennen kaavoitusta on menettelyllisesti päällekkäinen ja epäselvä. Vuorovaikutusta ja läpinäkyvyyttä lisääviä keinoja on kuitenkin suotavaa edistää vapaaehtoisuuden pohjalta.
Lakiehdotuksen maapoliittista ohjelmaa koskevan 6 §:n perusteluissa on todettu, ”Maapoliittisessa ohjelmassa hyväksytyt periaatteet ja linjaukset lisäisivät toiminnan ennakoitavuutta ja avoimuutta. Ennakoitavuudesta hyötyisivät niin kunnat kuin yksityiset toimijat, koska hyväksyttyjen linjausten puitteissa olisi helpompaa toimia johdonmukaisesti. Kunnat hyötyisivät, kun niiden olisi helpompaa perustella yksittäistapauksissa tehtäviä ratkaisuja hyväksytyillä periaatteilla. Yksityiset toimijat voisivat suunnitella toimiansa pitkäjänteisemmin ja ottaa huomioon kunnan maapoliittiset linjaukset. Sitoutuminen hyväksyttyyn ohjelmaan turvaisi osaltaan hyvän hallinnon oikeusperiaatteiden toteutumista kunnan maapolitiikassa.” Helsingin kaupungin näkemyksen mukaan maapoliittisen ohjelman tulisi riittää ohjaamaan sopimusvapautta ja näin olleen pykäläehdotukset, kuten 10 § 3 momentti, 11 § 4 momentti, joiden muun muassa voidaan katsoa rajoittavan sopimusvapautta, tulisi muotoilla siten, että lain tavoite sopimusvapaudesta täyttyisi.
C-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen “Luonnoksen 17 §:ssä esitetään, että kiinteistönomistajalla olisi jatkossa velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin myös rakentamislain 57 §:n mukaisen poikkeamisluvan ja 43 a §:n mukaisen puhtaan siirtymän sijoittamisluvan yhteydessä luonnokseen kirjatuin edellytyksin? Kannatatteko esitettyä säännösluonnosta?"
- Kyllä, mutta muutettuna
Kiinteistönomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaamiseksi on perusteltua, että velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin laajennetaan koskemaan lakiperusteisesti myös poikkeamislupatilanteita. Maanomistajan osallistumisvastuu yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin ei pidä olla riippuvainen siitä, mahdollistetaanko kiinteistön kehittäminen asemakaavalla vai poikkeamismenettelyllä.
Ehdotettu lainsäädäntö koskisi kuitenkin vain kustannuksia. Poikkeamislupatilanteissa, erityisesti niissä tilanteissa, joissa olisi kyse rakentamislain 57 §:n mahdollistamasta rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muuttamisesta asemakaavasta poiketen asumiseen tai muuhun ympäristöhäiriötä aiheuttamattomaan käyttöön, olisi tärkeää voida sopia myös kestävän ja tasapainoisen kaupunkikehittämisen edistämistä koskevista tekijöistä kuten poikkeamisluvan kohteeseen toteutettavaksi tulevien asuntojen rahoitus- ja hallintamuodoista sekä kaupungin ympäristö- ja ilmastotavoitteiden toteuttamisesta.
Rajoitettua menettelyä on esityksessä perusteltu mm. niin että poikkeamismenettelyn suppeampi osallistumis- ja vuorovaikutusmenettely ja päätösvallan delegointi ovat omiaan vähentämään päätöksenteon julkista kontrollia verrattuna kaavoituksesta päättämiseen. Asuntojen rahoitus- ja hallintamuotojen toteutuksen ohjaaminen ja yksityiskohtaisempi ohjaus vaikkapa hiilijalanjäljen laskennassa ovat asioita, jotka liittyvät vahvasti itse rakennushankkeen toteuttamiseen. Osallistuminen ja vuorovaikutus sekä päätöksenteon laajuus ja avoimuus on jo hoidettu kaupungin muiden periaatelinjausten päättämisen, kuten esimerkiksi asunto- ja maapolitiikan periaatteiden tai kaupunkistrategian sekä siihen liittyvien ohjelmakokonaisuuksien yhteydessä. Moninkertainen päättäminen ei ole tarpeellista eikä tehokkaan toiminnan kannalta myöskään järkevää.
Näkemys luvusta 5 Tonttijako
Helsinki toteaa, että lähtökohtaisesti tonttijakopykälät ovat kannatettavia, mutta jäljempänä esitettävien pykälien osalta kaupunki esittää seuraavaa. Ohjeellisen tonttijaon poistaminen sääntelystä on hyvä asia ja selkeyttää sääntelyä, koska ohjeelliselle tonttijaolle ei ollut säädetty oikeusvaikutuksia.
Lakiehdotuksessa on jäänyt säätämättä kiinteistönomistajalle ja -haltijalle oikeus hakea tonttijaon laatimista. Kiinteistönomistajalle ja -haltijalle ei ole säädetty oikeutta hakea tonttijaon laatimista vaikkakin 46 §:ssä kunnalle on säädetty oikeus periä kiinteistönomistajalta tai -haltijalta tonttijaon laatimisesta kustannukset, jos kiinteistönomistaja tai -haltija on sitä hakenut. Tontin omistajalle tai sen haltijalle on lakiehdotuksen 35 §:ssä säädetty oikeus hakea tonttijaon muuttamista tai kumoamista.
35 §:n osalta kaupunki toteaa, että pykälän sisältö ja perustelut eivät vastaa toisiaan. Pykälän 1 momentissa säädetään mahdollisuudesta laatia ja hyväksyä tonttijako joko osana asemakaavaa tai erillisenä tonttijakona. Menettelyssä noudatetaan hallintolakia, ellei muualla laissa toisin säädetä.
Säännöksen perusteluissa on todettu, ”Kun tonttijako laadittaisiin ja hyväksyttäisiin osana asemakaavaa, menettelyssä noudatettaisiin mitä menettelystä asemakaava-asiassa säädetään alueidenkäyttölaissa. Laadittaessa tonttijako osana asemakaavaa tulisi se myös hyväksytyksi samalla päätöksellä asemakaavan hyväksymisen kanssa. Tämä olisi syytä ottaa huomioon hallintosääntöä laadittaessa, jos erillisen tonttijaon hyväksyjä olisi eri kuin kaavan hyväksyvä toimielin.” Mutta pykälässä säädetään, että menettelyssä tulee noudattaa hallintolakia, ellei muualla laissa toisin säädetä.
Lakiehdotuksessa on väljennetty tonttijaon laatijan pätevyysvaatimuksia. Kunnan kiinteistöinsinööriä koskevat säännökset tonttijaon laatijana on poistettu. Ehdotuksen 37 §:ssä säädetään tonttijaon laatijasta ”Tonttijaon laatijalla on oltava soveltuva maanmittausalan korkeakoulututkinto. Tonttijaon voi laatia myös vähintään maanmittausalan perustutkinnon suorittanut henkilö, jonka työkokemus on riittävä suhteessa laadittavana olevan tonttijaon edellyttämään osaamiseen.” Helsinki toteaa, että tonttijaon laatimisessa on lakien ja asetusten huomioimisen lisäksi ainakin suurissa kaupungeissa hyvin paljon huomioitavia tekijöitä (mm. monimuotoiset asemakaavamääräykset, paloturvallisuusvaatimukset, maastomittausaineistot, korkeusmalliaineistot) ja näin ollen useiden eri lähtötietojen yhteensovittamista. Useissa tapauksissa on lisäksi neuvottelutarvetta monien eri intressi- ja viranomaistahojen kanssa. Näin ollen tehtävässä on tarpeen edellyttää vähintään maanmittausinsinöörin tutkintoa ja hyvää kokemusta kaupungin kiinteistönmuodostustehtävistä, esim. toimitusinsinöörinä.
Ehdotuksen 38 §:ssä säädetään tonttijaon esitystavasta. Pykälässä on edellytetty tonttijakokartassa, samoin kuin voimassa olevassa maankäyttö- ja rakennusasetuksen 38 §:n 1 momentissa mm. esitettäväksi tarpeen mukaan alueella sijaitsevat tiedossa olevat maanalaiset johdot sekä mahdolliset rasitteet ja muut käyttöoikeudet. Kaupunki toteaa, että maanalaisten johtojen esittämisvelvollisuus tonttijakokartalla tulee poistaa laista eikä niistä saa säätää jatkossa asetuksessakaan. Ainakaan Helsingissä tonttijaon laatijalla ei lähtökohtaisesti ole varmaa tietoa yksityisten tahojen omistamien maanalaisten johtojen sijainneista. Kaupungin ylläpitämät johtokartat sisältävät vain satunnaisesti yksityisten omistamien johtojen sijainnit ja silloinkin usein likimääräisesti. Lisäksi maanalaiset johdot ovat käyttörajoitettua aineistoa eivätkä johtotiedot ole julkisesti saatavilla.
Ehdotuksen 40 §:n "Erillinen tonttijako" perustelujen osalta Helsinki toteaa, että pykälän perusteluissa on aiempaa paremmin tuotu esiin asemakaavan ohjeena oleminen tonttijaon laadinnassa ja se, että tonttijaosta voidaan poiketa vain teknisissä asioissa ja että tonttijaon laadinnassa ei voida poiketa korttelialueen rajoista. Lain perustelutekstiin toivotaan silti vielä tyhjentävää kirjausta myös asemakaavassa osoitettujen käyttötarkoitusalueiden rajojen sitovuudesta: tonttijakoa laadittaessa ei voida poiketa asemakaavassa osoitetusta käyttötarkoitusrajasta.
Kuitenkin kolmiulotteisten kiinteistönmuodostushankkeiden kohdalla vähäinen poikkeaminen sekä kortteli- ja käyttötarkoitusrajoista tulisi olla mahdollista tonttijakoa laadittaessa erityisen painavista syistä, esimerkiksi rakentamislupakäsittelyn ja sen myötä tarkentuneen rakennussuunnittelun takia. Lähtökohtaisesti kolmiulotteisen kiinteistönmuodostuksen mahdollistavaa tonttijakoa pyritään laatimaan yhtä aikaa kohteen rakentamislupakäsittelyn kanssa, joten mahdollisuus vähäiseen poikkeamiseen olisi linjassa kolmiulotteisen kiinteistönmuodostuksen menettelyiden kanssa.
Ehdotuksen 41 §:ssä säädetään kuulemisesta ehdotuksesta erilliseksi tonttijaoksi. Pykälän perusteella tonttijako pitää aina asettaa julkisesti nähtäville. Tiedoksiantoa kirjeellä ei tarvita, jos asianosaiset ovat hyväksyneet tonttijakoehdotuksen, mutta tonttijako on kuitenkin asetettava nähtäville. Perusteluissa todetaan, että käytäntö ei muutu, vaikka todellisuudessa se muuttuu, koska jatkossa nykyisen maankäyttö- ja rakennusasetuksen 39.3 §:n lause ”Jos kaikki asianomaiset ovat hyväksyneet tonttijakoehdotuksen kirjallisesti, ehdotuksen asettaminen nähtäville ei ole tarpeen” ei olisi voimassa. Tämä toisi lisätyötä ja ennen kaikkea pitkittäisi täysin turhaan nykyistä sujuvaa tonttijaon laatimisen sekä myös maanomistajan rakentamishankkeen prosessia silloin, kun asianosaiset ovat hyväksyneet tonttijakoehdotuksen.
Ehdotuksen erillistä tonttijakoa koskevan päätöksen tiedoksiantoa koskevassa 42 §:ssä edellytetään jatkossa päätöksen tiedoksianto toteutettavan tavallisena tiedoksiantona. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 40 §:n mukainen tiedoksianto ”siten kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan” on ollut sujuvampi ja vähemmän työläs tiedotustapa. Tällaisenaan muutos aiheuttaa lisäkustannuksia kunnille työmäärän lisääntymisestä.
Lakiehdotuksen 45 § vastaa rakentamislain 43 b §:ä, mutta lakiehdotuksen 45 § on Helsingin näkemyksen mukaan kannatettavampi. Rakentamislain 43 b § tulisi yhdyskuntakehittämislain hyväksymisen yhteydessä kumota, mutta sitä ei esitetä lakiluonnoksessa. Helsinki pitää 45 §:ä kannatettavampana, koska sen nojalla rakentamisluvan myöntämisessä tulisi nykyistä rakentamislain 43 b §:ssä säädettyä paremmin huomioiduksi kiinteistönmuodostuksen toteutuminen. Käsiteltäessä rakentamislupaa ennen tonttijaon hyväksymistä rakentamisluvan käsittelijältä edellytettäisiin tilanteen arvioimista tonttijaon laatijan tai muun kiinteistönmuodostuksen asiantuntijan kanssa.
Lakiehdotuksen 46 § mahdollistaa kunnan perimään kiinteistönomistajalta tai -haltijalta tonttijaon laatimisesta, muuttamisesta tai kumoamisesta aiheutuneet kustannukset, jos tonttijaon laatiminen, muuttaminen tai kumoaminen on pääosin yksityisen edun vaatima, tai kiinteistönomistaja tai -haltija on sitä hakenut. Pykälä on Helsingin mukaan erittäin tarpeellinen. Tilanteessa, jossa määräalalle on myönnetty lainhuuto ja tonttijakoa joko ei ole laadittu ollenkaan tai olemassa oleva tonttijako ei mahdollista määräalan lohkomista tontiksi, kaupungin on jatkossa mahdollista käynnistää tonttijaon laatiminen ja veloittaa kustannukset maanomistajalta. Tällä on erittäin merkittävä vaikutus kiinteistöjärjestelmän selkeyteen.
Näkemys luvusta 6 Maan luovuttaminen, lunastaminen ja kaavan toteuttamisesta johtuva korvaus
A-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen “Luonnoksen 48 §:stä on esitetty kaksi vaihtoehtoa lainvoimaiseen asemakaavaan sisältyvän katualueen omistusoikeuden ja hallinnan siirtymisessä kunnalle, jos kunta ja kiinteistönomistaja eivät pääse asiasta sopimukseen.
Vaihtoehtojen erot liittyvät siihen, olisiko menettely aina sama riippumatta siitä, onko kyseessä ensimmäinen asemakaava vai asemakaavan muutos (vaihtoehto 1), vai olisiko menettelyn oltava erilainen silloin, kun alueelle laaditaan ensimmäinen asemakaava (vaihtoehto 2).
Voimassa olevassa lainsäädännössä menettely on erilainen ensimmäisen asemakaavan ja asemakaavan muutoksen yhteydessä.
Kumpaa 48 §:n vaihtoehtoa pidätte parempana?"
- Vaihtoehtoa 2 (erilainen menettely 1. asemakaavan yhteydessä)
Lakiesityksen 48 §:n osalta Helsingin kaupunki pitää vaihtoehtoa 2 parempana menettelynä. Kiinteistönmuodostamislain mukaisella kiinteistötoimituksella ensimmäisen asemakaavan tilanteissa toimittaessa menettely on sekä kunnan että maanomistajan kannalta selvästi yksinkertaisempi ja kevyempi, kuin lunastustoimituksen kautta toimiminen olisi. Kiinteistönmuodostamislain mukaisella kiinteistötoimituksella katualueen omistus siirtyy lunastustoimitusmenettelyä huomattavasti kevyemmällä ja joustavammalla yleisen alueen lohkomisella, jonka voi tehdä kiinteistörekisteriä pitävissä kunnissa kunnan toimitusinsinööri. Samalla tulee selvyys tarkoista pinta-aloista korvauslaskennan pohjaksi.
B-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen “Muita näkemyksiänne maan luovuttamista, lunastamista ja kaavan toteuttamisesta johtuvaa korvausta koskevista säännösluonnoksista (luku 6).”
Lakiehdotuksen 50 §:ssä säädettäisiin Maantien tiealueen siirtymisestä kunnalle. Säädösehdotuksen mukaan ”Asemakaava-alueeseen sisältyvä tienpitäjän omistama maantien tiealue siirtyy korvauksetta kunnan omistukseen asemakaavan tullessa voimaan niiltä osin, kuin tiealuetta ei ole osoitettu asemakaavassa maantien liikennealueeksi. Asemakaavassa maantien liikennealueeksi osoite-tulla alueella sijaitsevan tiealueen omistus säilyy tienpitäjällä. Asemakaavan mukaan lakkaavaksi tarkoitetun maantien tiealueeseen syntyy tienpitäjälle liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetun lain (503/2005) 58 §:n mukainen tieoikeus, joka on voimassa, kunnes maantie lakkaa.”
Helsinki katsoo, että sinällään asemakaava-alueeseen sisältyvien maantiealueiden hajautuneen omistusoikeuden selkiytyminen pitkällä aikavälillä on kannatettava lähtökohta. Toisaalta esitetty lakimuutos aiheuttaisi maantiealueiden lunastusyksiköiden omistusoikeuden selvittämiseen ja kiinteistönmuodostustoimituksen valmisteluihin jälleen uuden ajankohdan, jota pitäisi tarkastella. Lakimuutos tarkoittaisi myös sitä, että maantiealueiden lunastusyksiköitä ei enää voitaisi lohkoa asemakaavan mukaisiksi yleisiksi alueiksi asemakaavamuutoksen LT-alueiden kohdalta, toisin kuin tällä hetkellä. Lakipykälän esitetty sanamuoto luo virheellisen ajatuksen siitä, että maantiet ja niille lunastetut ja muodostetut lunastusyksiköt olisivat tällä hetkellä yksinomaan tienpitäjän omistuksessa. Ainakin Helsingissä maantien lunastusyksiköt sisältävät sekä tienpitäjän omistamia alueita että kaupungin omistukseen rakennuslain 46 §:n, alueidenkäyttölain 93 §:n ja alkujaankin vain tieoikeudella kaupungilta maantieksi lunastettuja alueita.
Helsingin kaupunki, edellä lausuttu huomioon ottaen, ehdottaa pykälään seuraavan muutoksen:
”Asemakaavassa maantien liikennealueeksi osoitetulla alueella sijaitsevan tiealueen omistus säilyy tienpitäjällä” ehdotetaan muutettavaksi kuulumaan seuraavasti: ”Asemakaavassa maantien liikennealueeksi osoitetulla alueella sijaitsevan tiealueen omistus säilyy tienpitäjällä, pois lukien ne alueet, joiden omistusoikeus on ennen tämän lain voimaantuloa ollut kaupungilla tai on ennen tämän lain voimaantuloa siirtynyt kaupungille.”
Lakiehdotuksen 62 §:n 2 momentin mukaan lunastettaessa tontin tai rakennuspaikan osa kiinteistönmuodostamislain 62 §:n perusteella yleisen rakennuksen toteuttamista varten on korvausta määrättäessä noudatettava lunastuslakia. Säädöskohtaisten perustelujen mukaan (s. 140) “Yleisen rakennuksen toteuttamiseksi tarpeellisen tontin tai rakennuspaikan osa olisi mahdollista lunastaa paitsi tämän lain 49 §:n perusteella, myös kiinteistönmuodostamislain 62 §:n mukaisella tontin osan lunastuksella, jos julkisyhteisö omistaisi kyseisestä tontista tai rakennuspaikasta vain osan. Tätä niin sanottua tontinosan lunastusta voi käyttää kuka tahansa maanomistaja asemakaavan mukaisen rakentamisen toteuttamiseksi. Lunastuskorvauksesta tontinosan lunastuksessa säädetään kiinteistönmuodostamislain 199–206 a §:ssä, ei lunastuslaissa. Kiinteistönmuodostamislain mukaisiin lunastuskorvauksiin ei sovelleta lunastuslain 38 a §:n mukaista 25 %:n korotusta. Julkisyhteisön hankkiessa lunastamalla omistukseensa yleiselle rakennukselle tarkoitettua tonttia tai rakennuspaikkaa tulisi soveltaa samoja korvausperusteita riippumatta siitä, lunastettaisiinko kohde yhdyskuntakehittämislain 49 §:n vai kiinteistönmuodostamislain 62 §:n perusteella. Tämän vuoksi säädettäisiin lunastuslain mukaisten korvausperusteiden soveltamisesta silloin, kun julkisyhteisö lunastaa tontinosan lunastusta käyttämällä omistukseensa yleisen rakennuksen tontin tai rakennuspaikan osan.”
Helsingin kaupunki ihmettelee tällaista maanomistajan luonteesta riippuvaa menettelyn erilaisuutta eikä voi pitää sitä hyväksyttävänä. Tontinosien lunastuksessa tulisi käyttää samoja korvausperusteita tontin pääosan lunastajan luonteesta riippumatta. Lunastuslaissa korvauksen korotusta 25 %:lla on perusteltu arviointitarkkuuteen liittyvällä epävarmuudella. Yhdyskuntakehittämislain perusteluissa tätä ainoastaan kuntien ja muiden julkisyhteisöjen kustannuksia korottavaa ehdotusta ei ole perusteltu juuri mitenkään. Säädöksiä tulisi tarkentaa siten, että julkisyhteisöä ja yksityistä tahoa kohdellaan yhdenvertaisesti kaikissa tontinosan lunastustilanteissa lunastuskorvausta määrättäessä riippumatta siitä, mitä lainsäädäntöä noudatetaan.
Näkemys luvusta 7 Muutoksenhaku
Esitetty lainsäädäntö mahdollistaa 67 §:n mukaan muutoksenhaun maapoliittisen ohjelman hyväksymistä ja maapoliittisen ohjelman ajanmukaisuutta koskevasta päätöksestä kunnallisvalituksella noudattaen kuntalakia. Ottaen huomioon hallinto-oikeuksien käsittelyajat, on olemassa ilmeinen riski siitä, että kunnan toiminta tontinluovutuksen, maanhankinnan ja kaavojen toteuttamisen osalta pysähtyy maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä tehtyjen valitusten käsittelyn ajaksi. Voimassa olevaa maapoliittista ohjelmaa tulee voida noudattaa valitusten käsittelyn aikana ilman että muodostuu riski tuona aikana tehtyjä maapoliittisia sopimuksia koskevien päätösten lainvoimaisuudesta.
Maapoliittisen ohjelman tarkistamisesta valtuustokausittain ei pitäisi edellyttää laadittavaksi muutoksenhakukelpoista päätöstä.
Vaikutusten arviointi
A-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen ”Luonnoksessa hallituksen esitykseksi on arvioitu alustavasti yhdyskuntakehittämislain vaikutuksia. Vaikutusten arvioinnin parantamiseksi on tärkeää saada palautetta siitä, miltä osin arvioinnissa on puutteita tai arviointi ei ole oikeaan osuvaa.
Millaisena pidätte luonnoksessa esitettyä vaikutusten arviointia kokonaisuutena?"
- Merkittävän puutteellisena
B-kohta
Vastaus lausuntopyynnössä esitettyyn kysymykseen ”Onko jossain vaikutusten arvioinnin osassa erityistä täydentämisen tarvetta?"
- Kyllä
Helsingin kaupungin näkemyksen mukaan lakiehdotuksen vaikutukset kuntiin on arvioitu liian suppeasti.
Lakiehdotuksen todelliset vaikutukset resurssitarpeisiin kunnille on arvioitu vain maapoliittisen ohjelman osalta s. 59. Lakiehdotuksen arvion mukaan maapolitiikan ohjelman ja sen ylläpitämisen katsotaan vaikuttavan vain tehtäväkuvien sisältöön ja uusien tehtäväsisältöjen muodostumiseen, mutta ei edellyttäisi ehdotuksen mukaan uusia rekrytointeja. Helsingin kaupunki katsoo, että toisin kuin ehdotuksessa on esitetty, lakiehdotuksessa esitetyt tehtävät liittyen maapoliittiseen ohjelmaan: laatiminen, ohjelman toteutumisen seuranta ja ylläpito, tulisivat lisäämään hallinnollista lisätyötä ja kustannuksia ja vaativan uusia rekrytointeja.
Lisäksi kuntien työmäärää voidaan katsoa kasvattavan maankäyttökorvauksiin tuotu velvoite yksilöidä kaava-aluetta palvelevien kustannusten suuruus ja ajoitus tarkasti sekä kustannusten kohdentaminen maanomistajille yksilöidysti. Ottaen huomioon aiemmin tehdyt maankäyttösopimukset ja lakiehdotukseen esitetty kirjaus siitä, että kustannuksia, joista on peritty tai peritään korvaus jonkin toisen menettelyn yhteydessä, ei saa ottaa huomioon, on tämä kohdentaminen jatkossa lähes mahdoton tehtävä. Aiemmin korvauksia on tehdyistä investoinneista peritty ilman yksilöintiä. Kunnille on siis, toisin kuin arviossa on esitetty, tulossa merkittäviä uusia työtehtäviä ja tätä kautta kustannuksia.
Lainsäädännöllä tulee esitetyssä muodossa olemaan, toisin kuin vaikutuksissa on arvioitu, todennäköisesti kuntien tuloja laskeva vaikutus, koska jatkossa näitä kaava-aluetta palvelevien kustannusten suuruutta ei järkevästi ja lakiluonnoksessa esitetyn mukaisesti pystytä eteenkään nykyresurssein sisällyttämään maankäyttökorvauksiin ilman että kaavojen edistäminen ja toteutettavaksi saattaminen olennaisesti hidastuu. Kustannusten määrää on tarkoitus myös rajoittaa 15 viimeisen vuoden ajalle, mikä on infrarakenteiden elinkaaren osalta hyvin lyhyt ajanjakso.
Vaikutuksia yhdyskuntarakenteen tasapuoliseen kehittymiseen ei myöskään esitetyssä luonnoksessa ole esitetty. Esitetty lainsäädäntö tulee toteutuessa edistämään kaupunkien ydinkeskusta-alueiden kaavanmuutoksia ja niiden määrää mahdollisesti ilman, että näiden kaupungin arvokkaimpien maa-alueiden omistajilla on velvoitetta osallistua yhdyskuntarakenteen kehittämisen kustannuksiin. Vastaavasti kauempana keskusta-alueista sijaitsevien alueiden, kuten esimerkiksi entisten teollisuuskiinteistöjen muuttamista asuntorakentamiseen voi jatkossa olla vaikea edistää, koska näiden alueiden toteuttamisen kustannuksista yhä suurempi osa jää yksittäisen maanomistajan vastuulle.
Ylipäänsä esitetyssä lainsäädännössä ei ole tunnistettu riittävästi sitä seikkaa, että Suomen suurimmat kaupungit eivät enää pääasiassa kasva laajenemalla ulospäin vaan täydentämällä ja muuttamalla olemassa olevaa yhdyskuntarakennettaan. Tämä sisäänpäin kasvu aiheuttaa kaavojen toteuttamiselle ja toimivan yhdyskunnan rakenteelle täysin erilaisia haasteita kuin kaavoittamattomille alueille tehtävässä kaupunkirakentamisessa.
Lausuntopyyntö
Ympäristöministeriö on pyytänyt 9.3.2026 kaupungilta lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi yhdyskuntakehittämislaiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi 4.5.2026 mennessä. Ympäristöministeriö on kaupunginkanslian pyynnöstä myöntänyt kaupungille lisäaikaa 12.5.2026 klo 13 asti.
Hallituksen esitysluonnoksen keskeinen sisältö
Lausuntopyynnön liitteenä olleessa hallituksen esitysluonnoksessa keskeisiä ehdotuksia on kuvattu seuraavasti:
Yhdyskuntakehittämislaissa säädettäisiin kuntien maapolitiikasta, kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisesta, kehittämisalueesta, tonttijaosta sekä lain soveltamisalaan kuuluvasta maan luovuttamisesta ja lunastamisesta sekä kaavan toteuttamisesta johtuvasta korvauksesta.
Kuntien tulisi laatia, hyväksyä ja pitää saatavilla maapoliittinen ohjelma, ylläpitää sitä ajantasaisena ja seurata kunnassa tehtäviä maapoliittisia toimenpiteitä valtuustokausittain. Tällä tavoiteltaisiin avointa ja pitkäjänteistä toimintakulttuuria kunnan maapolitiikassa. Kunta voisi tehdä päätöksen olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa, jos laatiminen olisi kunnassa ilmeisen tarpeetonta sen vuoksi, että maapoliittisia toimia käytetään vain harvoin.
Kiinteistönomistajan velvollisuus osallistua kunnalle aiheutuviin yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin säilyisi. Osallistumisesta olisi edelleen ensisijaisesti sovittava, ja kehittämiskorvauksen määrääminen olisi toissijaista kuten aiemminkin. Yhdyskuntarakentamisen kustannusten määrittelyä tarkennettaisiin ja säädettäisiin rakennuskorttelin rakentamiskelpoiseksi saattamisen kustannusten huomioimisesta kiinteistön arvonnousussa. Maankäyttösopimuksella voitaisiin edelleenkin sopia kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin sopimusosapuolten oikeuksista ja velvollisuuksista. Rajattu mahdollisuus maankäyttö- tai kehittämiskorvaukseen otettaisiin käyttöön myös poikkeamisluvan ja puhtaan siirtymän sijoittamisluvan yhteydessä.
Kehittämisaluesäännöksiä uudistettaisiin menettelyn käyttöönoton helpottamiseksi. Kiinteistönomistajille mahdollistettaisiin aloitteen tekeminen kehittämisalueen nimeämiseksi. Kehittämishankkeen osapuolten oikeuksista ja velvollisuuksista sovittaisiin kehittämisaluesopimuksessa. Kehittämisalueella sovellettaisiin maankäyttösopimusta ja kehittämiskorvausta koskevia säännöksiä ja olemassa olevia kiinteistönmuodostamisen ja lunastamisen menettelyjä.
Tonttijako tehtäisiin edelleen asemakaavan yhteydessä tai erillisenä, mutta se voitaisiin tehdä vain oikeusvaikutuksiltaan sitovana. Tonttijaon laatijan pätevyysvaatimuksia väljennettäisiin. Kunnan kiinteistöinsinööriä koskevat tonttijakoon liittyvät säännökset poistettaisiin.
Katualueen ilmaisluovutusvelvollisuus poistettaisiin. Menettelyt yleisen alueen saamisessa kunnan haltuun ja omistukseen säilyisivät keskeisiltä osiltaan ennallaan ja mahdollistaisivat kaavojen sujuvan toteuttamisen. Maantien ja yksityistien alueen omistus ei siirtyisi asemakaavan myötä poikkeuksetta kunnalle. Lunastusluvan myöntämisen edellytyksiä tarkennettaisiin ja maakuntakaavaan perustuva lunastuslupa poistettaisiin. Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (603/1977, jäljempänä lunastuslaki) elokuussa 2025 uudistettuja korvausperusteita sovellettaisiin pääsääntöisesti myös yhdyskuntakehittämislain soveltamisalalla.
Esityksessä ehdotettaisiin lisäksi tehtäväksi yhdyskuntakehittämislaista sekä kaavojen toteuttamisesta annetun lain (132/1999) kumoamisesta johtuvat muutokset eräisiin muihin lakeihin.
Toimivalta
Hallintosäännön 19 luvun 5 §:n 1 momentin mukaan, ellei toisin ole säädetty tai määrätty, kaupungin puhevaltaa käyttää ja kaupungin esitykset ja lausunnot ulkopuoliselle antaa kaupunginhallitus.
This decision was published on 09.05.2026
MUUTOKSENHAKUKIELTO
Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta, koska päätös koskee asian valmistelua tai täytäntöönpanoa.
Sovellettava lainkohta: Kuntalaki 136 §