Helsingin kaupungin linjaus kansainvälistä suojelua saavien vastaanoton täsmentämiseksi ja lapsiperheiden kuntapaikkakiintiöksi

Kaupunginhallitus on 16.1.2017 kokouksessaan palauttanut asian Helsingin kaupungin linjaus kansainvälistä suojelua saavien vastaanoton täsmentämiseksi (§ 33) valmisteluun siten, että Helsinki myöntää kuntapaikan oleskeluluvan saaneille lapsiperheille, jotka ovat pääosan vastaanottoaikaa asuneet Helsingissä; tavoitteena on turvata lasten koulupolut ja perheiden nopea kotoutuminen. Kaupunginkanslia on pyytänyt opetusvirastolta kirjallista lausuntoa linjausmuutoksen vaikutuksesta perusopetuksen palveluihin ja resurssitarpeisiin.

Opetusvirasto toteaa lausuntonaan seuraavaa:

Perusopetukseen valmistavassa opetuksessa tai perusopetuksessa olevien oppilaiden maassaolostatusta ei kerätä, koska se ei ole opetuksen järjestämisen kannalta välttämätön tieto. Perusopetukseen valmistavassa opetuksessa olevien oppilaiden ja Helsingin vastaanottokeskuksissa rekisteröityneinä asiakkaina olevien lasten tietoja vertaamalla voidaan kuitenkin arvioida, että Helsingin kaupungin peruskouluissa oppilaina on korkeintaan 40 turvapaikanhakijaa.

Linjausmuutoksen perusteena todettiin, että halutaan turvata lasten koulupolut. On huomattava, että perusopetukseen valmistava opetus, jonka piirissä yllä mainitut 40 turvapaikanhakijalasta ovat, tapahtuu harvoin näiden lasten omassa lähikoulussa, joten koulupolut muuttuvat joka tapauksessa perusopetukseen valmistavan opetuksen päätyttyä. Helsinkiin muuttaa tällä hetkellä myös paljon oleskeluluvan saaneita lapsiperheitä muista kunnista, joissa aloitetut koulupolut jatkuvat jouhevasti Helsingissä. Koulupolun näkökulmasta kuntapaikalla ei siis ole merkittävää vaikutusta.

Keskimääräinen perusopetukseen valmistavan opetuksen oppilaskohtainen hinta on 14 840 euroa/vuosi. Helsinki saa laskennallista korvausta jokaisesta perusopetukseen valmistavassa opetuksessa olevasta oppilaasta 1 186 euroa/ läsnäolokuukausi. Koska linjausmuutos koskee koulunsa jo aloittaneita turvapaikanhakijalapsia, ei tällä ole vaikutusta perusopetukseen valmistavan opetuksen järjestämiseksi.

Kun kyseiset turvapaikanhakijalapset siirtyvät perusopetuksen oppilaiksi ja saavat pysyvän kotiosoitteen Helsingistä, he siirtyvät oman alueen lähikoulun oppilaiksi normaalin oppilaaksiottoprosessin mukaisesti. Koulupolkunsa Helsingissä aloittaneiden turvapaikanhakijalasten määrä on pieni perusopetuksen oppilasmäärään (noin 37 000) suhteutettuna.

Opetusvirasto toteaa, ettei kaupunginhallituksen linjausmuutoksella ole merkittävää vaikutusta perusopetukseen valmistavan opetuksen tai perusopetuksen järjestämiseksi palveluiden tai resurssitarpeiden näkökulmasta.

Sosiaali- ja terveysvirasto antaa kaupunginhallitukselle seuraavan lausunnon kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden kuntaan sijoittamisen vaikutuksesta sosiaali- ja terveysviraston palveluihin ja resurssitarpeisiin.

Kohderyhmä

Turvapaikanhakijoiden kuntapaikkoja koskevan kaupunginhallituksen linjauksen (16.1.2017 § 33) piiriin kuuluvia oleskeluluvan saavia lapsiperheitä on Helsingissä arviolta noin 30 perhettä, joissa asuu noin 40 lasta. Arvioituun määrään sisältyvät turvapaikanhakijoina olevat perheet, joiden lapset ovat perusopetuksessa tai esikoulussa. Lisäksi perheiden oleskelukuntana on Helsinki ja he tosiasiallisesti asuvat Helsingin kaupungin vastaanottokeskuksessa tai yksityismajoituksessa Helsingissä. Perheiden tilanteet ovat kuitenkin turvapaikanhakuvaiheessa muuttuvia, jonka vuoksi yksilöityjä vastaanottopäätöksiä ei tässä vaiheessa kyetä tekemään.

Sosiaali- ja terveysviraston palvelut kansainvälistä suojelua saaville

Helsinkiin vakituisesti asumaan muuttavat ulkomaalaiset saavat sosiaalipalveluja samoin perustein kuin muutkin helsinkiläiset. Kiireetöntä terveydenhoitoa annetaan henkilöille, joiden kotikunta on Helsinki tai silloin kun Laki rajat ylittävästä terveydenhuollosta (2013/1201) tai kansainvälinen sosiaaliturva- tai muu sopimus velvoittaa hoidon antamiseen.

Maahanmuuttoyksikkö vastaa kansainvälistä suojelua tai siihen rinnasteisten perustein oleskeluluvan saaneiden henkilöiden vastaanoton järjestämisestä riippumatta siitä, onko kyse Suomeen ulkomailta tulevasta kiintiöpakolaisesta, turvapaikkaprosessin kautta oleskeluluvan saavasta henkilöstä tai pakolaisen perheenyhdistämisen kautta maahan saapuvasta henkilöstä.

Maahanmuuttoyksikön kansainvälistä suojelua saavien asiakkaiden vastaanotto ns. kuntapaikalle, jolloin kaupunki järjestää vastaanotettavalle pakolaiselle myös asunnon, perustuu EU:n neuvoston direktiiviin 2003/9. Direktiivi koskee turvapaikanhakijoiden vastaanoton vähimmäisvaatimuksia jäsenvaltioissa erityistarpeissa olevien henkilöiden osalta. Direktiivissä tunnistetaan haavoittuvassa asemassa oleviksi henkilöiksi mm. alaikäiset, ilman huoltajaa tulevat alaikäiset, vammaiset, vanhukset, raskaana olevat naiset, yksinhuoltajat, joilla on alaikäisiä lapsia, sekä kidutuksen, raiskauksen tai muun vakavan psyykkisen, fyysisen tai seksuaalisen väkivallan kohteeksi joutuneet henkilöt. Kuntapaikkamenettelyn kautta tuetaan haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden kuntaan siirtymistä ensivaiheessa.

Maahanmuuttoyksikön järjestämiin alkuvaiheen vastaanottopalveluihin kuuluvat muun muassa asunnon järjestäminen kuntapaikan saaville, asunnon hankinnan muissa tilanteissa avustaminen ja tuki asumisessa, alkukartoitusten laatiminen, terveystarkastuksiin ohjaaminen, asiakkaiden palvelutarpeen ja toimintakyvyn arvioinnit, kotoutumissuunnitelmien tekeminen sekä erilaiset ohjaus-, neuvonta- ja arjen tuen palvelut.

Maaliskuussa 2017 maahanmuuttoyksikön asiakkuudessa oli 322 perhettä, joissa asui noin 700 lasta. Kaikille perheellisille asiakkaille tehdään perhekartoitus, jossa selvitetään laaja-alaisesti perheen nykytilanne ja perheen historia sekä lasten terveys ja hyvinvointi. Perhekartoituksessa sovitetaan yhteen perheenjäsenten kotoutumisen tavoitteita ja tuetaan psykoedukaation keinoin perheen arjen vakiintumista lapset yksilöllisesti huomioiden. Perhekartoituksen tekee sosiaalityöntekijä ja psykologi työparina kotikäynnillä haastattelemalla koko perhettä.

Maahanmuuttoyksikkö ohjaa perheen peruspalveluihin tai varmistaa niiden tarkoituksenmukaisuuden perheen palvelutarpeiden mukaisesti. Aikuiset ohjataan pääasiassa kotoutumiskoulutukseen tai siihen rinnastettavaan omaehtoiseen koulutukseen. Lisäksi vanhempia tuetaan henkilökohtaisten tavoitteiden muodostamisessa ja koulutus- ja työuralle pääsemisessä yhteistyössä työ- ja elinkeinotoimiston kanssa. Oppivelvollisuusikäiset lapset ja nuoret ohjataan Helsingin valmistavaan opetukseen. Tarvittaessa asiakkaita ohjataan muihin kunnan palveluihin tai ostopalveluihin terveydenhoidon, kuntoutuksen, terapian tai jonkin erityispalvelun järjestämiseksi. Maahanmuuttajat tarvitsevat tavallista enemmän tukea löytääkseen tai päästäkseen esimerkiksi asianmukaisten terveyspalveluiden piiriin.

Asiakasryhmän erityistarpeita

Asiakasryhmän vanhemmat ja alaikäiset perheenjäsenet ovat usein erityisen tuen tarpeessa olevia henkilöitä ja lapsia, jotka ovat oikeutettuja sosiaalihuoltolain 42 §:n mukaiseen omatyöntekijään. Erityistä tukea tarvitsevan lapsen tai muun asiakkaan omatyöntekijällä on oltava sosiaalityöntekijän kelpoisuus. Sosiaalihuoltolain 3 §:n mukaan erityistä tukea tarvitsevalla asiakkaalla tarkoitetaan henkilöä, jolla on erityisiä vaikeuksia hakea ja saada tarvitsemiaan sosiaali- ja terveyspalveluja kognitiivisen tai psyykkisen vamman tai sairauden, päihteiden ongelmakäytön, usean yhtäaikaisen tuen tarpeen tai muun vastaavan syyn vuoksi. Sosiaalihuoltolain mukaan erityistä tukea tarvitsee mm. lapsi, jonka kasvuolosuhteet vaarantavat tai eivät turvaa lapsen terveyttä tai kehitystä tai joka itse käyttäytymisellään vaarantaa terveyttään tai kehitystään. Erityistä tukea tarvitsevaa lasta koskevaa sosiaalihuoltoa toteutettaessa lapsen omatyöntekijän tai muun lapsen sosiaalipalveluista vastaavan työntekijän tulee tavata lapsi asiakassuunnitelmaan tarkemmin kirjattavalla tavalla riittävän usein henkilökohtaisesti.

Kansainvälistä suojelua saavat ovat usein jo ennen Suomeen tuloaan traumatisoituneita ja aiemmin koetut sota- ym. traumat aktivoituvat monesti vasta myöhemmin, jopa silloin, kun muut asiat ovat kunnossa. Myös maahanmuuton jälkeen syntyneet olosuhteet lisäävät kuormitusta ja avuttomuuden kokemuksia erilaisessa yhteiskunnassa, vaikka henkilöllä muutoin onkin monenlaisia taitoja ja kykyjä. Paljon palvelutarpeita ja selvittelyä vaativia asioita liittyy myös seuraaviin arjen pulmiin:

- somaattinen kipu, johon ei löydy lääketieteellistä diagnoosia tai ratkaisua
- riippuvuudet (päihderiippuvuus, peliriippuvuus)
- henkilön kapea sosiaalinen verkosto tai vaikeus solmia sosiaalisia suhteita
- arjen hallinta ja itsenäisen asioimisen hankaluus ja hitaus (etenkin kiintiöpakolaisilla sekä luku- ja kirjoitustaidottomilla)
- uni-valverytmin, liikunnan, ravinnon, ilmaston ja kulttuurin vaikutus psykofyysiseen terveydentilaan; syömishäiriöt
- taloudellisen tilanteen ja arjen hallinnan vaikutus hyvinvointiin ja terveydentilaan

Sosiaalihuoltolain mukaan erityistä tukea tarvitsee mm. lapsi, jonka kasvuolosuhteet vaarantavat tai eivät turvaa lapsen terveyttä tai kehitystä tai joka itse käyttäytymisellään vaarantaa terveyttään tai kehitystään. Maahanmuuttoon liittyvät olosuhteet lisäävät etenkin psyykkiseen ja sosiaaliseen hyvinvointiin liittyvää erityisen tuen tarvetta. Myös muut, kuten arjessa ja suoriutumisessa olevat puutteet ja kasvuympäristön epävakaus, edellyttävät aktiivista työskentelyä. Perheissä ilmenee esimerkiksi perhedynamiikan häiriöitä, kuten yhden perheenjäsenen koko perheeseen tarttuvaa masennusta tai lasten vastuun korostumista perheen asioiden hoidossa.

Erityistä tukea tarvitsevan lapsen sosiaalihuoltoa toteutettaessa lapsen omatyöntekijän tai muun lapsen sosiaalipalveluista vastaavan työntekijän tulee tavata lapsi asiakassuunnitelmaan tarkemmin kirjattavalla tavalla riittävän usein henkilökohtaisesti. Sosiaalihuoltolain mukaisia palveluja erityisen tuen tarpeessa olevalle lapselle ovat sosiaalityö, tukihenkilö tai tukiperhe, perhetyö ja vertaisryhmät. Lisäksi erityisen tuen tarpeessa olevalle nuorelle voidaan tarjota asumisen tukea. Käytössä on myös akuuttineuvonpito sosiaalityön välineenä.

Kouluterveydenhuollossa käytännössä kaikkia asiakasryhmän lapsia tulee arvioida erityisen tuen tarpeen näkökulmasta. Lisäksi on huolehdittava mm. infektiotautien seulonnasta, rokotusohjelman laatimisesta ja toteuttamisesta sekä tilattava vastaanottokäynneille tulkki. Terveydenhoitajan työajan tarve on arviolta 1,5-2 –kertainen, kun työskennellään maahanmuuttajataustaisen oppilaan kanssa.

Arviolta 15 prosenttia asiakasryhmän perheistä tarvitsee erityisen tuen palvelujen lisäksi lastensuojelun palveluja. Kansainvälistä suojelua saavat tarvitsevat myös psykiatrista tai psykoterapeuttista hoitoa traumaoireiden (dissosiaatiohäiriöt, irrationaaliset pelkotilat) lieventämiseksi. Kidutettujen tai vaikeasti traumatisoituneiden lasten hoitoa ei ole julkisessa terveydenhuollossa helposti saatavissa. Myös aikuisten hoidon tarpeeseen vastaava Kidutettujen kuntoutuskeskus on ruuhkautunut. Julkisen terveydenhuollon osaamista ja resursseja tulee näiltä osin vahvistaa. Tulkkien käyttö ja kulttuuriset eroavaisuudet aiheuttavat haasteita asiakasperheiden kanssa työskenneltäessä.

Resurssitarpeet

Sosiaali- ja terveysvirasto on turvapaikanhakijoiden määrän kasvun johdosta myönnetyllä kotoutumisen erillismäärärahalla kyennyt vastaamaan vuonna 2016 lisääntyneen asiakaskunnan palvelutarpeeseen. Asiakaskunnan kasvaessa edelleen entisestään jatkuvan omatoimisen muuton ja erillisten vastaanottopäätösten (alaikäisenä ilman huoltajaa saapuneet lapset sekä nyt esitetty perheiden vastaanotto) vuoksi, tulee sosiaali- ja terveysvirastolle varata myös riittävät resurssit, joilla turvataan vastaanotettaville perheille lakisääteiset palvelut. Resurssitarpeita arvioitaessa on huomioitava sosiaalihuoltolain velvoitteet erityisen tuen tarpeessa olevien lasten ja henkilöiden palvelujen järjestämisessä.

Maahanmuuttoyksikön sosiaalityöntekijän asiakkuudessa on tällä hetkellä noin 140 taloutta, joista lapsiperheiden osuus on noin 25 prosenttia. Lapsiperheiden määrän kasvaminen lisää erityisen tuen tarpeessa olevien lasten määrää ja edellyttää vastuusosiaalityöntekijöiltä erityistä työskentelyä perheen lapsen kanssa vanhempien kotoutumisen edistämiseksi tehtävän työn lisäksi. Tämän vuoksi maahanmuuttoyksikköön tarvitaan lisää kaksi sosiaalityöntekijää ja yksi sosiaaliohjaaja 30 perheen vastaanottamista varten.

Kuntapaikan myöntäminen

Kuntapaikan myöntäminen edellä kuvatulle noin 30 perheelle on tarkoituksenmukaisinta toteuttaa kertaottona. Helsingin kaupungin vastaanotto on tarkoitettu transit-toiminnaksi ja perheiden jääminen Helsinkiin samalla periaatteella pysyväisratkaisuna ruuhkauttaisi vastaanottojärjestelmän. Lisäksi Helsinkiin saapuu jatkuvasti muualta Suomesta omatoimisesti oleskeluluvan saaneita turvapaikanhakijoita omatoimisesti, eikä ole odotettavissa, että omaehtoinen pääkaupunkiin muutto vähenisi lähivuosina. Edellisvuosien kasvanut turvapaikanhakijoiden määrä lisää viiveellä Helsinkiin muuttavien määrää.

Lausuntopyyntö

Kaupunginhallitus on 16.1.2017 (§ 33) kokouksessaan palauttanut asian ”Helsingin kaupungin linjaus kansainvälistä suojelua saavien vastaanoton täsmentämiseksi” valmisteluun siten, että ”Helsinki myöntää kuntapaikan oleskeluluvan saaneille lapsiperheille, jotka ovat pääosan vastaanottoaikaa asuneet Helsingissä; tavoitteena turvata lasten koulupolut ja perheiden nopea kotoutuminen”.

Asuntolautakunta antoi seuraavan lausunnon kaupunginhallitukselle kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden kuntaan sijoittumisen osalta:

Kuntapaikka vain lapsiperheille

Helsinki myöntää kuntapaikan oleskeluluvan saaneille turvapaikanhakijaperheille, jotka olivat tammikuussa 2017 asiakkaina Helsingin vastaanottokeskuksissa, ja joiden lapset ovat esi- tai perusopetuksessa Helsingissä. Tämä kertaluonteinen kuntapaikkakiintiö purkaa vuosina 2015 ja 2016 tulleiden turvapaikanhakijoiden suuresta määrästä johtuvaa painetta eikä se riko normaalia käytäntöä tai avaa koko valtiontason kuntapaikkajärjestelmää. Myöntäessään kuntapaikan kaupunki on velvollinen osoittamaan asunnon kuntapaikan saaneelle henkilölle.

Tammikuussa 2017 oli Helsingin vastaanottokeskuksissa asiakkaina 60 perhettä, joista 29 asui vastaanottokeskuksissa ja 31 yksityismajoituksessa. Maahanmuuttoyksikön mukaan tällä hetkellä näistä perheistä enää noin 30 kuuluu kertaluonteisen kuntapaikkakiintiön piiriin.

Perheiden asuttaminen

Asunnot järjestetään mahdollisuuksien mukaan niiltä alueilta, joissa perheiden lapset ovat esi- tai peruskouluissa, jotta lasten koulupolut tulevat turvatuiksi. Joskus perheet joutuvat kuitenkin ottamaan vastaan tarjotut asunnot sijainnista riippumatta. Asuttaminen pyritään hoitamaan kaikkien perheiden osalta vuoden 2017 loppuun mennessä.

Kuntapaikan saaneet perheet asutetaan ensisijaisesti maahanmuuttoyksikön tukiasuntoihin. Asunto-osasto vastaa yhdessä maahanmuuttoyksikön kanssa asuttamisesta ja järjestää tarvittaessa osalle perheistä kaupungin vuokra-asunnon. Maahanmuuttoyksikkö selvittää perheiden tilanteet ja lähettää tiedot perheistä asunto-osastolle sekä varmistaa, että perheillä on voimassaolevat asuntohakemukset.

Kaupunginhallitus on 16.1.2017 kokouksessaan palauttanut asian Helsingin kaupungin linjaus kansainvälistä suojelua saavien vastaanoton täsmentämiseksi (16.1.2017 §33) valmisteluun siten, että "Helsinki myöntää kuntapaikan oleskeluluvan saaneille lapsiperheille, jotka ovat pääosan vastaanottoaikaa asuneet Helsingissä; tavoitteena turvata lasten koulupolut ja perheiden nopea kotoutuminen".

Kaupunginkanslia pyytää varhaiskasvatusvirastolta kirjallista lausuntoa linjausmuutoksen vaikutuksesta varhaiskasvatuksen palveluihin ja resurssitarpeisiin.

Turvapaikan hakijana olevia valmistavaa esiopetusta saavia lapsia on tällä hetkellä päiväkotien esiopetusryhmissä yhteensä yhdeksän lasta. Esiopetuspaikan keskimääräinen vuosikustannus on 7 200 euroa. Lapsista kaksi on valmistavan esiopetuksen lisäksi iltapäivät varhaiskasvatuksessa, joka nostaa vuosikustannuksen 12 000 euroon lasta kohden.

Helsinki saa toteutuneiden kulujen lisäksi laskennallista korvausta jokaisesta vastaanotetusta alle 7- vuotiaasta lapsesta 6 845 euroa vuodessa, joka yhdeksän lapsen osalta on yhteensä 61 605 euroa.
Näiden yhdeksän valmistavaa esiopetusta saavan turvapaikan hakijana olevan lapsen vuosikustannukset koulupolun turvaamiseksi esiopetuksesta alkuopetukseen on yhteensä noin 74 400 euroa. Määrästä noin 13 000 euroa vuodessa on laskennallisten korvausten lisäksi tulevia toteutuneita kustannuksia.

Kaupunginhallitus päätti palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi.