Lausunto sisäministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi pelastuslain muuttamisesta

Pelastuslautakunta antoi kaupunginhallitukselle seuraavan lausunnon hallituksen esityksestä laeiksi pelastuslain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta sekä eräiden muiden lakien muuttamisesta:

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi pelastuslakia, Pelastusopistosta annettua lakia, palosuojelurahastolakia ja eräitä muita lakeja. Pelastuslakiin tehtäväisiin lisäksi eräitä tarkistuksia, jotka koskevat öljy- ja aluskemikaalivahinkojen torjuntaa, pelastustoimeen kuuluvan ulkomaille annettavan avun ja pelastustoimeen kuuluvan kansainvälisen avun vastaanottamista, paloilmoittimien aiheuttamista erheellisistä ilmoituksista perittäviä maksuja, pelastustoimen sivutoimisen henkilöstön ja sopimushenkilöstön koulutusta sekä väestönsuojien rakentamista. Väestönsuojeluun liittyvien säännösten systematiikkaa selkeytettäisiin.

Pelastusopistosta annettuun lakiin tehtäisiin eräitä Pelastusopiston tehtäviin liittyviä tarkennuksia ja Palosuojelurahastolakiin tehtäisiin eräitä Palosuojelurahaston ohjaukseen ja valvontaan liittyviä tarkennuksia.

Esityksen tavoitteena on tehdä maakuntien perustamista, maakuntauudistuksen täytäntöönpanoa sekä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia koskevasta lainsäädännöstä sekä valtioneuvoston asetuksen valtioneuvoston ohjesäännön muuttamisesta johtuvat tarpeelliset muutokset pelastuslakiin sekä eräisiin muihin lakeihin.

Helsingin kaupungin pelastuslaitos esittää lausuntonaan, että hallituksen esitys laeiksi pelastuslain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta sekä eräiden muiden lakien muuttamisesta on pääosin kannatettava ja maakuntien perustamista, maakuntauudistuksen täytäntöönpanoa sekä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia, maakunnalle siirtyväksi esitetyn pelastustoimen tehtäväkokonaisuuden sekä pelastustoimen uudistustarpeiden mukainen.

Pelastuslaki on pelastustoimintaa, onnettomuuksien ehkäisyä ja väestönsuojelua sääntelevä yleislaki. Pelastuslaissa määritellään eri tahojen vastuut pelastustoimen tehtävien hoitamisessa. Pelastuslaki sisältää myös säännökset pelastustoimen palvelutasosta ja pelastustoimen alueiden yhteistoiminnasta. Pelastuslaitos pitää tärkeänä tarkentaa pelastuslaitoksia ohjeistavaa ja velvoittavaa lainsäädäntöä tehokkaan ja vaikuttavan palvelutuotannon mahdollistamiseksi sekä yhteiskunnallisen turvallisuuden ylläpitämiseksi ja esittää tämän johdosta seuraavia tarkennuksia pelastuslakiin:

Yksityiskohtaiset huomiot, esitysehdotukset ja perustelut

Avotulen teko

Pelastuslain 6 §:n muuttaminen siten, että avotulen teko kielletään myös ruohikkopalovaroituksen aikaan, on perusteltu ja tarkoituksenmukainen muutos.

Pelastuslaitoksen vastuu koulutuksesta

Pelastuslain 56 §:ssä säädetään pelastuslaitoksen koulutusvastuusta. Pelastuslaitoksen koulutusvastuu ei ole muuttumassa, mutta pykälään on esitetty muutosta siten, että siinä säädetty riittävä koulutus täsmennettäisiin tarkoittamaan Pelastusopiston laatiman opetussuunnitelman mukaista koulutusta. Tämä muutos on kannatettava ja selkeyttää nykyistä järjestelmää.

Kansainvälinen pelastustoiminta

Esitysehdotus

Pelastuslain 38 §:n 3 momentin 2 kohtaan esitetään otettavaksi säännös, jonka mukaan maakunnan pelastuslaitos osallistuisi tämän lain 38 §:ssä tarkoitettuun pelastustoimeen kuuluvan ulkomaille annettavan avun ja pelastustoimeen kuuluvan kansainvälisen avun vastaanottamisen edellyttämän valmiuden ylläpitoon. Helsingin kaupungin pelastuslaitos haluaa muistuttaa, että edellä mainitun säädöksen velvollisuudet huomioidaan myös pelastustoimen riittävänä rahoituksena.

Perustelut

Pelastuslain 38 §:n 3, momentin 2 kohdan säätämä velvoite tulee huomioida pelastustoimen rahoituksesta päätettäessä, koska tämä tehtävä on osittain uusi.

Öljy- ja aluskemikaalivahinkojen torjunta

Esitysehdotus

Lausuttava lakiluonnos perustuu hallitusohjelmassa mainittuun ympäristövahinkojen torjunnan merellisen operatiivisen johtovastuun siirtoon sisäministeriön hallinnonalalle. Lisäksi lakia öljyvahinkojen torjunnasta (1673/2009) esitetään kumottavaksi ja sen pelastustoimea koskevia säädöksiä siirrettäväksi osaksi pelastuslakia. Helsingin kaupungin pelastuslaitos on lausunut merialueen ympäristöonnettomuuksien torjunnan operatiivisen johtovastuun siirtoa selvittäneen työryhmän raportista, eikä ota tässä lausunnossaan kantaa johtovastuun siirtoon.

Helsingin kaupungin pelastuslaitos esittää pelastuslaissa säädettäväksi, että pelastustoimen viranomaisen tulee voida vastata myös öljyvahingon jälkitorjunnasta, mikäli se katsoo tämän tarpeelliseksi jälkitorjunnan vaativuuden tai öljyvahingon kriittisen sijainnin vuoksi. Pelastuslain 111 a §:n 2 momentin tekstiä tulisi täydentää siten, että lakiin jää mahdollisuus sopia öljyvahinkojen jälkitorjunnasta laajemmin.

Ehdotettu täydennys lainkohtaan: ”Kunta vastaa öljyvahinkojen jälkitorjunnasta alueellaan, ellei muuta ole sovittu.”

Perustelut

Luonnoksessa pelastuslakiin esitetään lisättäväksi uusi pykälä 111 a §, johon otettaisiin öljyvahinkojen jälkitorjuntaa koskevat säännökset kumottavaksi ehdotetusta öljyvahinkojen torjuntalaista. Esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että jälkitorjunta ei kuulu pelastustoimintaan, eikä siten pelastustoimen viranomaisten tehtäväksi. Nykyisin voimassa olevassa laissa öljyvahinkojen torjunnasta (1673/2009) 24 §:ssä on säädetty, että torjuntatöiden johtaja päättää, milloin johtovastuu siirretään jälkitorjunnasta vastaavalle kunnan asianomaiselle viranomaiselle. Vastaavan sisältöistä sanamuotoa ei ole käytetty nyt lausunnolla olevassa pelastuslain luonnoksessa.

Helsingin kaupungin pelastuslaitoksen kanta on, että pelastustoimen viranomaisen tulee voida vastata myös öljyvahingon jälkitorjunnasta, mikäli se katsoo tämän tarpeelliseksi jälkitorjunnan vaativuuden tai öljyvahingon kriittisen sijainnin vuoksi. Johtovastuun säilyttäminen pelastusviranomaisella on perusteltua, kun on tarpeen tehdä laajamittaisia jälkitorjuntatoimia nopeasti ja tehokkaasti. Esimerkkejä tällaisesta tapauksesta olisivat öljyn kulkeutuminen rannikolle, joilla sijaitsee tiheää asustusta, valtionhallintoa, merkittäviä elinkeinoelämän toimijoita, kriittistä infrastruktuuria tai muita yhteiskunnallisesti tärkeitä toimintoja tai rakenteita taikka sellainen ranta-alue, jolla on merkittäviä luonnonsuojelulain mukaisia arvoja.

Pelastuslakiluonnoksen 2 a §:n 8 kohdassa käytetty jälkitorjunnan määritelmä vastaa voimassa olevan öljyvahinkojen torjuntalain (1673/2009) 3 §:n 8 kohdan määritelmää jälkitorjunnasta. Pelastuslaitos pitää hyvänä luonnoksen yksityiskohtaisiin perusteluihin kirjattua täsmennystä, jonka mukaan öljyvahingon rajoittaminen sisältäisi myös kerättävissä olevan öljyn poistamisen tai käsittelemisen niin, ettei siitä aiheudu ympäristölle enempää pilaantumisen vaaraa. Pelastuslaitoksen kanta on, että pelastustoimintaan kuuluvien torjuntatoimien voidaan katsoa päättyvän vasta pelastusviranomaisen varmistuttua siitä, ettei vahingon laajenemisen riskiä ole.

Paloilmoittimien erheellisten ilmoitusten maksullisuus

Esitysehdotus

Luonnoksessa ehdotetaan pelastuslain 96 §:n sanamuotoa tarkistettavaksi siten, että siitä kävisi nykyistä selvemmin ilmi, että myös muut kuin laitteen vikaantumisesta aiheutuneet erheelliset paloilmoitukset ovat laskutettavia erheellisiä paloilmoituksia. Samalla selvennettäisiin sitä, että erheellisten paloilmoitusten ehkäiseminen voi edellyttää myös muita toimenpiteitä kuin paloilmoittimen teknistä korjaamista. Pelastuslaitoksen oikeudesta periä maksuja erheellisistä paloilmoituksista säädettäisiin nykyiseen tapaan. Helsingin kaupungin pelastuslaitos pitää ehdotettua 96 §:n sanamuodon tarkistusta tarkoituksenmukaisena.

Perustelut

Esitys ei laajentaisi säännöksen soveltamista nykyisestä, mutta se selventäisi ja yhdenmukaistaisi pelastuslaitosten laskutuskäytäntöä ja näin ollen oletettavasti vähentäisi valitustarvetta hallinto-oikeuksiin.

Väestönsuojelu

Esitysehdotus

Muutettavan pelastuslain vaikutuksia arvioivassa kappaleen kohdassa 3.4.1 Väestönsuojarakentaminen, on pelastuslaitoksen näkemyksenä ilman perusteluja todettu, että ”Väestönsuojelu koostuu useista erilaisista yhteensovitetuista järjestelyistä. Kyse on kokonaisuudesta, jossa väestön suojaamisessa hyödynnetään kaikkia toimenpiteitä kulloinkin tarkoituksenmukaisella tavalla.”

Ehdotetaan muutettavan muotoon: ” Väestön suojaaminen koostuu useista erilaisista yhteensovitetuista järjestelyistä. Kyse on kokonaisuudesta, jossa väestön suojaamisessa hyödynnetään kaikkia toimenpiteitä kulloinkin tarkoituksenmukaisella tavalla.”

Perustelut

Muutettavan pelastuslain vaikutuksia arvioivassa kappaleen kohdassa 3.4.1 Väestönsuojarakentaminen, väestönsuojelun koostumista kuvaavissa virkkeissä on sekoitettu pelastustoimen vastuulla oleva ”väestön suojaamisen keinovalikoima”, joka muodostaa jonkinlaisen loogisen kokonaisuuden ja ”väestönsuojelu”, joka ei muodosta kokonaisuutena yhteensovitettua järjestelyä.

Esitysehdotus

Pelastuslain 2 a §:n 4 kohdan määrittelyt ovat puutteelliset, mikäli tarkastellaan vain valmiuslain (1552/2011) 3 §:n mukaisia olosuhteita. Ehdotetaan lisättäväksi pykälän määrittelyihin ”kansallinen aseellinen selkkaus”.

Perustelut

Valmiuslaissa (1552/2011) ei huomioida kansallista aseellista selkkausta, jossa väestönsuojelua voidaan myös toteuttaa.

Esitysehdotus

Pelastuslakiluonnoksen 64 §:ssä säädetään pelastustoimen viranomaisten varautumisesta väestönsuojeluun. Helsingin kaupungin pelastuslaitoksen näkemyksenä lakiluonnoksen 64 §:n 1 momentissa viitataan virheellisesti kaikkiin valmiuslain (1552/2011) 3 §:n poikkeusoloihin.

Perustelut

Pelastuslain luonnoksen 64 §:ssä viitataan pelastustoimen viranomaisten vastuusta kouluttaa väestönsuojelun johto- ja erityishenkilöstöä poikkeusolojen tehtäviin. Ilmeinen rajaus on valmiuslain (1552/2011) 3 § 1 kohta, jossa poikkeusoloilla tarkoitetaan Suomeen kohdistuvaa aseellista tai siihen vakavuudeltaan rinnastettavaa hyökkäystä ja sen välitöntä jälkitilaa. Lakiluonnoksen 64 §:ssä tulisi viitata ainoastaan valmiuslain (1552/2011) 3 §:n 1 kohdan mukaisiin poikkeusoloihin.

Esitysehdotus

Ehdotetaan, että lakiluonnoksen 64 §:n 1 momentin virkkeeseen lisätään rajaus ”omalta osaltaan”.

Ehdotettu muokattu lainkohta: ”Pelastustoimen viranomaisten… varautumalla [lisäys:] omalta osaltaan valmiuslain 121 §:ssä säädettyyn väestön siirtämiseen sekä huolehtimalla muistakin näitä vastaavista toimenpiteistä.”

Momenttia esitetään muutettavaksi ja tarkennettavaksi siten, että varautumisvelvollisuus koskisi evakuointien sijaan valmiuslain 121 §:ssä säädettyä väestön siirtämistä.

Perustelut

Pelastuslain 64 §:n ehdotettu lainkohdan muokkauksen perusteena pelastuslaitos esittää sitä, että väestön siirtämisen toiminnalliset vastuut jakaantuvat laajasti eri viranomaisille. Lakiluonnoksen muotoilu yhdistettynä valmiuslain (1552/2011) 121 §:ssä säädettyyn sisäministeriön yleisjohtovastuuseen johtaa harhaan väestön siirtämisen vastuista ja roolituksista.

Tarkennus pelastustoimen varautumisvelvollisuuteen koskien evakuointien sijaan valmiuslain 121 §:ssä säädettyä väestön siirtämistä on erittäin tarpeellinen. Evakuointi-termi ei sellaisenaan ole riittävän yksiselitteinen ja saattaa sekoittua esimerkiksi tämän lain 36 §:ssä säädettyyn suojaväistöön, puolustustilalain (1092/1991) nojalla sotilasviranomaisen määräyksellä suoritettavaan väestönsiirtoon tai poliisilain (872/2011) nojalla poliisimiehen määräämään paikan tai alueen tyhjennykseen.

Lakiluonnoksessa ei ole onnistuttu kattavasti selventämään väestönsuojelun terminologiaa ja toimintarajauksia. Lakiluonnoksen ja valmiuslain (1552/2011) 116‒120 §:n väestönsuojelun rajaukset ovat ristiriitaiset muun muassa valmiuslain 3 §:n 2 kohdan osalta. Pelastuslain 64 §:ssä Pelastustoimen viranomaisten varautuminen väestönsuojeluun säädetään, että: ”Pelastustoimen viranomaisten on varauduttava toimintansa hoitamiseen poikkeusoloissa…” Pykälän otsikossa viitataan väestönsuojeluun, mutta sisällössä säädetään laajemmin poikkeusoloihin varautumisesta. Lain otsikko ja sisältö ovat ristiriitaiset.

Lain 64 §:ssä säädetään myös, että: ”…riittävin suunnitelmin ja etukäteen tapahtuvin valmisteluin kouluttamalla ja varaamalla henkilöstöä ja väestönsuojelun johto- ja erityishenkilöstöä poikkeusolojen tehtäviin… ” Väestönsuojelun johto- ja erityishenkilöstö rajautuu lakiluonnoksen mukaan ainoastaan valmiuslain 3 §:n 1 kohdan mukaisiin poikkeusoloihin, ei poikkeusoloihin kokonaisuudessaan, kuten pykälän muotoilu antaa ymmärtää. Valmiuslain 3 §:n 2‒5 poikkeusoloissa henkilöstö ei nauti väestönsuojelustatusta, eikä siten ole väestönsuojelun johto- ja erityishenkilöstöä. Lakiluonnoksen väestönsuojelukäsite on suppeampi ja ristiriidassa valmiuslain (1552/2011) 116 §:n rajausten kanssa.

Esitysehdotus

Pelastuslain 67 §:n säätämää velvollisuutta osallistua väestönsuojelukoulutukseen esitetään täydennettäväksi siten, että maakunnan pelastusviranomaisen tulisi myös olla koulutusta tai harjoitustoimintaa järjestävä taho.

Ehdotettu muokattu lainkohta: ”…Pelastusopiston tai maakunnan pelastusviranomaisen järjestämään väestönsuojelukoulutukseen..”

Perustelut

Pelastuslain 67 §:ssä tulisi pelastuslaitoksen näkemyksenä olla säädettynä väestönsuojelukoulutuksen ja -harjoittelun järjestämismahdollisuus maakunnan pelastusviranomaiselle Pelastusopiston lisäksi. Tämä huomioisi paremmin alueellisia paikallisia tarpeita.

Esitysehdotus

Pelastuslakiluonnoksen 75 §:ssä säädetään väestönsuojarakentamisen helpotusten myöntämisestä. Helsingin kaupungin pelastuslaitos esittää lakipykälään lisättäväksi täydennyksiä päätöksentekomekanismien valvonnasta.

Perustelut

Pelastuslain 75 §:ssä tulisi pelastuslaitoksen näkemyksenä säätää selkeästi, kuinka helpotusten päätöksentekoa valvotaan ja minkälainen painoarvo on pelastusviranomaisen kannalla. Säädetyssä lainkohdassa helpotusten myöntämisessä tulee huolehtia siitä, että ohjaus- ja valvontamekanismit ovat kunnossa. Pelastuslaitoksen näkemyksenä on, että muuten on vaarana, etteivät väestönsuojien rakentamiseen liittyvät helpotukset ole valtakunnallisesti yhteneviä ja päätökset voivat olla myös pelastustoimen alueella eroavaisia johtuen kuntien rakennusvalvonnan oikeudesta päättää asiassa.

Esitysehdotus

Pelastuslakiluonnoksen 89 §:ssä säädetään tiedonsaantioikeudesta pelastustoimintaa ja valvontatehtäviä varten. Helsingin kaupungin pelastuslaitos esittää lakipykälään lisättäväksi täydennyksiä tiedonsaantioikeuksista.

Perustelut

Pelastuslaitoksen näkemyksenä on, että pelastuslain 89 §:n mukaista tiedonsaantioikeutta tarkennetaan lakipykässä niin, että pelastus- ja väestönsuojelusuunnittelua varten pelastusviranomaiset saisivat tietoja alueella tosiasiallisesti työskentelevistä ihmisistä. Nykyisellä kirjauksella tilastolainsäädäntö estää tämän. Mikäli tiedonsaantioikeus ulotettaisiin pelastuslaissa myös tilastojen ulkopuolelle, tiedonsaanti helpottunee. Tiedonsaannille on tarpeet etenkin ulkoisen pelastussuunnitelman vaativien kohteiden kanssa tehtävässä yhteistyössä ja suojaväistöjä suunniteltaessa.

Koneellinen allekirjoitus

Esitysehdotus

Helsingin kaupungin pelastuslaitos esittää lisäesityksenä pelastuslakiin tai valtioneuvoston asetukseen pelastuslaista tai lakiin sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa (24.1.2003/13) pykälän lisäämisen koskien koneellista allekirjoitusta.

Ehdotettu uusi lainkohta (mallina valtioneuvoston asetus merimieseläkelain täytäntöönpanosta 28.12.2006/1408): ”Pelastusviranomaisen päätös voidaan antaa automaattisessa tietojen käsittelyssä tai muuten ainakin osittain painomenetelmää käyttäen aikaan saatuna asiakirjana. Tällöin allekirjoitus voidaan merkitä päätökseen koneellisesti. Tästä on oltava maininta asiakirjassa.”

Perustelut

Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 20 §:n mukaan: ”Haastehakemus, haaste sekä sähköisenä viestinä lähetettävä tuomioistuimen toimituskirja ja muu oikeudenkäyntiasiakirja voidaan allekirjoittaa koneellisesti. Hallintoviranomaisen toiminnassa syntyneiden asiakirjojen samoin kuin ulosoton asiakirjojen koneellisesta allekirjoittamisesta säädetään erikseen.”

Koneellisella allekirjoituksella tarkoitetaan sitä, että fyysisen allekirjoituksen sijasta asiakirjaan on kirjoitettu asianomaisen henkilön nimi tekstinkäsittelyohjelmalla (HaVM 14/2002 vp). Koneellinen allekirjoitus on eri asia kuin sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 16 §:n mukainen sähköinen allekirjoitus.

Nykytilassa pelastuslaitoksen toiminnassaan antamat rutiininomaisetkin päätökset mm. erheellisten paloilmoitusten johdosta tehtävistä maksuunpanoista on manuaalisesti allekirjoitettava, koska pelastustoimen palveluprosesseilla ei yleensä ole käytettävissä sähköisen allekirjoituksen sisältäviä tietojärjestelmiä. Manuaalinen allekirjoittaminen aiheuttaa turhia mutkia ja kustannuksia päätösprosessiin.