Helsingin kansallisen kaupunkipuiston esiselvitys

Kaupunginhallitus merkitsee tiedoksi Helsingin kansallista kaupunkipuistoa koskevan esiselvityksen ja kehottaa ryhtymään vaihtoehtoon Nyky + (Helsingin kaupunkipuisto) sisältyviin jatkotoimenpiteisiin, joita toteutetaan toimintasuunnitelmien ja talousarvion kautta.

Lisäksi kaupunginhallitus päättää ettei kansallisen kaupunkipuiston valmistelua enää jatketa.

Esiselvityksen tausta ja keskeinen sisältö

Kansallisen kaupunkipuiston perustamisselvitys aloitettiin keväällä 2017 valtuustoaloitteen pohjalta. Aloitekäsittelyn yhteydessä valtuusto päätti, että kaupunkilaisille tulee järjestää kysely siitä, mitä viher- ja kulttuuriympäristöt merkitsevät kaupunkilaisille. Näiden päätösten perusteella kaupunginhallitus päätti 27.2.2017, että kansallisen kaupunkipuiston perustamistyö otetaan pilottihankkeeksi Helsingin uudessa osallisuus- ja vuorovaikutusmallissa.

Helsingin kaupunkistrategian 2017-2021 kohdassa Elävät, omaleimaiset ja turvalliset kaupunginosat on kirjaus: Kansallinen kaupunkipuisto -hankkeesta tehdään päätös kuluvan valtuustokauden aikana, tekeillä olevan selvityksen valmistuttua.

Kansallisen kaupunkipuiston esiselvitykseen liittyneen, noin kolme vuotta kestäneen vuorovaikutuspilotin tuloksena syntyi neljä vaihtoehtoista etenemistapaa. Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset sekä jatkotoimenpiteet on esitelty esiselvitysraportissa ja sen liitteinä olevissa vuorovaikutusraportissa ja kaupunkitaloudellisten vaikutusten arvioinnissa.

Viher- ja kulttuuriympäristöarvot ovat säilyneet Helsingissä hyvin. Esiselvityksessä todettiin, että kansallisen kaupunkipuiston perustaminen maankäyttö- ja rakennuslain 9. luvun mukaisesti ympäristöministeriön päätöksellä on yksi keino Helsingin viher- ja kulttuuriympäristöarvojen turvaamiseen. Päätös kansallisesta kaupunkipuistosta ei kuitenkaan ole ainut keino, vaan kaupunki on jo tunnistanut selvityksissään kansallisen kaupunkipuiston sisällön kriteerien mukaiset viher- ja kulttuuriympäristön arvot ja turvannut ne kaavoituksella ja muilla päätöksillään ja ottanut ne huomioon strategiassaan.

Esiselvityksen vuorovaikutuksessa syntyi vaihtoehto Nyky+, Helsingin kaupunkipuisto, jossa kaupunki turvaa kansallista kaupunkipuistoa koskevassa valtuustoaloitteessa esitetyn laajan, uuden ajan kaupunkipuiston arvot omilla päätöksillään ilman ympäristöministeriön päätöstä. Vaihtoehto Nyky+ sisältää monipuoliset tavoitteet Helsingin kaupunkipuiston kehittämiselle. Nämä tavoitteet ovat jo osittain lähteneet toteutumaan aiemmin tehtyjen päätösten, valmistelussa olevien hankkeiden sekä kaupungin strategian mukaisesti.

Esiselvityksen mukaan Helsingillä on mahdollisuus perustaa ympäristöministeriön kriteerit täyttävä kansallinen kaupunkipuisto. Haasteellista on löytää kansalliselle kaupunkipuistolle kolmesta esille tulleesta alustavasta tarkastelualuevaihtoehdosta sellainen rajaus, joka tyydyttäisi laajuuden osalta kaikkia osallisia, ja joka ei olisi ristiriidassa jo tehtyjen maankäyttöä koskevien päätösten kanssa. Mahdollisen puiston määrittämisen ja maankäytön muutosten ennakoimisen rajauksen valmistelussa on arvioitu kestävän useita vuosia ja kohdistavan maankäyttötarkasteluita ja suunnitteluresursseja yleiskaavan toteuttamisohjelmasta poiketen puiston reunoille.

Vaihtoehto Nyky+ vastaa sisällöltään parhaiten valtuustoaloitteen tavoitetta ja mahdollistaa vuorovaikutuspilotissa esiin tulleen yhteisen toimintatavan kehittämisen. Vaihtoehto Nyky+ on kaupunkitaloudellisen selvityksen mukaan kokonaistaloudellisin vaihtoehto. Vaihtoehtojen kaupunkitaloudellisessa vertailussa vaihtoehdon Nyky+ toteuttamisen kustannuksissa on huomioitu tämän vaihtoehdon tarvitsema 10%:n tasokorotus viheralueiden hoitoresursseihin. Vaihtoehto sisältää toimenpiteitä, jotka voidaan aloittaa heti. Toimenpiteet koskevat koko kaupungin aluetta niin kuin vuorovaikutuksessa on toivottu. Vaihtoehtoon Nyky+ sisältyvät toimenpiteet tukevat kaupungin strategiaa ja toisaalta vastaavat valtuustoaloitteen ja kansallisen kaupunkipuiston sisältövaatimusten tavoitteita.

Vaihtoehtoon Nyky+ sisältyvät seuraavat toimenpiteet:

• Panostetaan virkistys- ja viherverkoston toteuttamiseen yleiskaavan, asemakaavojen ja viher- ja virkistysverkoston kehittämisperiaatteiden (Kslk 2016) sekä viher- ja virkistysverkoston kehittämissuunnitelman (VISTRA) mukaisesti
• Kiirehditään kaupunkiluontoverkostojen (metsä-, niitty-ja siniverkostot) toteuttamista
• Toteutetaan merellinen strategia
• Toteutetaan kulttuuriympäristön suojelu yleiskaavan ja asemakaavojen mukaisesti ja laaditaan kulttuuriympäristöohjelma
• Turvataan riittävät rahalliset ja henkilöresurssit viher- ja kulttuuriympäristöjen kehittämiseen, toteuttamiseen ja hoitoon
• Vahvistetaan kaupunkilaisten omaehtoista toimintaa ja digitaalisia alustoja
• Valmistellaan toimintatapa, jolla kehitetään ja seurataan viher- ja virkistysverkoston sekä kulttuuriympäristöjen kokonaisuutta kaupungin vetovoimatekijänä.

Esiselvityksessä todetaan, että mikäli edettäisiin kansallisen kaupunkipuiston hakuvaiheeseen, valmisteluun tulisi varata lisää aikaa. Lisäksi tarvitaan lisää resursseja maankäytön suunnitteluun, maisemasuunnitteluun ja vuorovaikutukseen. Kaikkien alustavien tarkastelualuevaihtoehtojen (VE1-VE3) rajauksen määrittäminen vaatii lisää maankäytön tarkasteluita, koska rajaukset liittyvät useissa kohdin yleiskaavan 2016 maankäytön muutosalueisiin. Vaihtoehtojen VE1 (laaja vaihtoehto), VE2 (Helsinkipuiston ja Keskuspuiston kokonaisuus) ja VE3 (merellinen vaihtoehto) alustavat tarkastelualueet ovat laajuudeltaan erilaisia. Vaihtoehto VE1 rajautuu useissa kohdin maankäytön muutosalueisiin ja edellyttää eniten maankäyttötarkasteluita, mikä hidastaa päätöksen tekoa kansallisen kaupunkipuiston perustamisesta. Koska VE3 on osana kaikkia alustavia tarkastelualueita, se luo pohjan kansallisen kaupunkipuiston mahdollisille jatkoselvityksille.

Päätökset selvityksen pohjana

Helsingissä on ollut aloitteita kansallisen kaupunkipuiston perustamisesta vuodesta 1998 alkaen. Yleiskaavassa 2002 päädyttiin lukuisten kansallisen kaupunkipuiston rajausvaihtoehtoja koskevien aloitteiden pohjalta esittämään Helsinkipuiston alue, jonka arvot turvataan kaavallisin ja muun suunnittelun keinoin. Helsinkipuisto, vihersormet, viherverkostot, kulttuuriympäristöt, kaupunkiluontoverkostot ja merellisyys on otettu huomioon Helsingin yleiskaavassa 2016 ja kaupunkisuunnittelulautakunnan vuonna 2016 hyväksymissä viher- ja virkistysalueiden kehittämisperiaatteissa, jotka perustuvat nk. VISTRA I-II raporttien selvityksiin ja suunnitelmiin. Esiselvitystyön lähtökohtana on se, ettei ratkaisu ole ristiriidassa kaupunginvaltuuston hyväksymän Helsingin yleiskaavan 2016 toteuttamisen kanssa.

Vuonna 2016 tehdyssä kansallista kaupunkipuistoa koskevassa valtuustoaloitteessa tavoitteena oli edellisiä aloitteita laajempi, koko kaupungin kattava urbaani ja verkostomainen uuden ajan kaupunkipuisto. Kansallista kaupunkipuistoa koskevan aloitteen allekirjoitti 54 valtuutettua. Lausunnot saatiin kuudelta eri lautakunnalta, jotka lausuivat toisistaan poikkeavalla tavalla. Kaupunginhallitus katsoi, että kansallisen kaupunkipuiston perustamisselvitys on tehtävä, jotta voidaan päättää sen perustamisesta tai perustamatta jättämisestä. Kansallista kaupunkipuistoa koskevan ja valtuustoaloitetta edeltäneen kuntalaisaloitteen allekirjoitti yli 7000 henkilöä ja 81 yhteisöä.

Valtuustoaloitteen käsittelyn johdosta ja kaupunginhallituksen 27.2.2017 tekemän vuorovaikutuspilotointia koskeneen päätöksen jälkeen kaupunginjohtaja päätti johtajistokäsittelyssä 15.3.2017 kansallisen kaupunkipuiston perustamisselvityksen ohjausryhmästä. Helsingin kaupunkistrategian 2017–2021 tavoitteena on, että kaupunginvaltuusto päättää valtuustokauden 2017–2021 aikana, hakeeko Helsinki kansallisen kaupunkipuiston statusta.

Kansallinen kaupunkipuisto

Kaupunki voi hakea kansallisen kaupunkipuiston perustamista ympäristöministeriöltä. Kansallisesta kaupunkipuistosta säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 9. luvussa.

MRL 68 §:ssä on kansallista kaupunkipuistoa koskeva perussäännös, joka kuuluu seuraavasti: Kaupunkimaiseen ympäristöön kuuluvan alueen kulttuuri- tai luonnonmaiseman kauneuden, luonnon monimuotoisuuden, historiallisten ominaispiirteiden tai siihen liittyvien kaupunkikuvallisten, sosiaalisten, virkistyksellisten tai muiden erityisten arvojen säilyttämiseksi ja hoitamiseksi voidaan perustaa kansallinen kaupunkipuisto. (30.12.2008/1129).

Kansalliseen kaupunkipuistoon voidaan osoittaa alueita, jotka tämän lain mukaisessa kaavassa on osoitettu puistoksi, virkistys- tai suojelualueeksi, arvokkaaksi maisema-alueeksi tai muuhun kansallisen kaupunkipuiston tarkoituksen kannalta sopivaan käyttöön.

Puistoon osoitetaan ensi sijassa kunnan, valtion tai muun julkisyhteisön omistuksessa olevia alueita. Muita alueita puistoon voidaan osoittaa omistajan suostumuksella. Omistajan suostumus ei ole kuitenkaan tarpeen, jos puiston perustamispäätöksessä tai hoito- ja käyttösuunnitelmassa ei anneta aluetta koskevia 70 §:ssä tarkoitettuja määräyksiä.

Lainkohtaa sovellettaessa kansallista kaupunkipuistoa voidaan luonnehtia niin, että se on rajattu kokonaisuus, joka sisältää puistojen lisäksi kansallisesti merkittäviä rakennettuja kulttuuriympäristöjä, luontokohteita ja virkistysalueita, joista syntyy ympäristöministeriön kriteerit täyttävä laaja kokonaisuus, ja jonka pysyvyys halutaan turvata. Hakemuksessa on määritettävä ja kohdennettava kansallisen kaupunkipuiston alueella olevat MRL 68 §:ssä mainitut erityiset arvot. Lähtökohta on se, että niitä erityisiä arvoja, joiden olemassa oloon kansallisen kaupunkipuiston perustaminen ja aluerajaus perustuvat, ei vastaisella maankäytöllä heikennetä. Suomeen on perustettu tähän mennessä yhdeksän kansallista kaupunkipuistoa: Hämeenlinnaan, Heinolaan, Poriin, Hankoon, Porvooseen, Turkuun, Kotkaan, Forssaan ja Kuopioon.

Vuorovaikutus

Jotta erilaiset mielipiteet puistosta ja alustavan tarkastelualueen laajuudesta tulisivat esiin, on esiselvityksessä esitetty eri vaihtoehtoja ja arvioitu niiden vaikutuksia. Vaikutusten arvioinnissa on tuotu esiin monipuolisesti vuorovaikutuksessa esiin tulleita osin ristiriitaisiakin vaikutuksia. Ohjausryhmä on painottanut vaikutusten arviointia.

Kaupunkilaiset arvostavat viheralueitaan ja kulttuuriympäristöjä. Keskeisin kysymys on ollut virkistysalueiden pysyvyyden turvaaminen ja millaisilla päätöksillä se tehdään. Suurin osa vuorovaikutukseen osallistuneista on huolissaan viheralueille rakentamisesta tiivistyvässä kaupungissa ja näkee kaupunginvaltuuston ja ympäristöministeriön päätöksen kansallisesta kaupunkipuistosta turvaavan viheralueiden pysyvyyttä paremmin kuin kaupungin muut päätökset.

Valtuuston päätöksen mukaan tehdyn, kaupunkilaisille suunnatun karttakyselyn ja laajan vuorovaikutuksen tuloksena oli, että kansallisen kaupunkipuiston alueita rajattiin laajasti koko Helsingin alueelle. Osalliset haluavat myös olla mukana kehittämässä viheralueita, mikä on kaupungin voimavara. Kyselyn tuloksia on jo hyödynnetty viher- ja virkistysalueiden suunnittelussa.

Työhön on kuulunut työpajoja, sovellettu Suomen itsenäisyyden rahasto SITRA:n dialogimallia ja järjestetty verkkodialogi. Kansallinen kaupunkipuisto Helsinkiin! -liike (KKPH! -liike) osallistui työryhmän kokouksiin ja valmisteluun. Työryhmää laajennettiin KKPH! -liikkeen aloitteesta siten, että mukaan tulivat myös kasvatuksen ja koulutuksen sekä sosiaali- ja terveystoimialojen edustajat. Vuorovaikutuspilotista on oma, erillinen raportti, josta ilmenee, että KKPH! -liike ja sen taustalla olevat yhdistykset ovat tuoneet vaihtoehtoa VE1 tukevan kantansa esiin. Samalla vuorovaikutuksessa tuli esiin laajan kansallisen kaupunkipuiston tarpeen lisäksi myös se, että kansallisen kaupunkipuiston perustaminen ei ole ainut keino turvata viher- ja kulttuuriympäristön arvot.

Esiselvityksessä tunnistettiin kaupungin yhteisen toimintatavan tarve viher- ja kulttuuriympäristöjen turvaamisessa. Helsingin kaupungin viheralueet, kulttuuriympäristöt ja niihin liittyvät arvot voidaan turvata muun muassa kaavoituksen ja muun suunnittelun keinoin. Helsingillä on kaikki edellytykset luoda brändi Helsingin kaupunkipuiston ympärille. Tätä vahvaa mielikuvaa voidaan yhdessä merellisen Helsingin ja toimivan viheralueverkoston kanssa hyödyntää kansallisella ja kansainvälisellä tasolla kaupungin markkinoinnissa. Uusia toimintatapoja on jo kehittymässä kaupungin organisaatiouudistuksen jälkeen, ja niitä on tarpeen edelleen kehittää. Helsingissä on tehty pitkäjänteistä työtä viherverkoston säilyttämiseksi vuosikymmenien ajan, mikä myös tuli myös esille työssä. Helsinki on tunnistanut Helsingin kannalta erityiset arvot kaavoitusprosesseissa ja muun muassa VISTRA:n selvityksissä vuosina 2013 ja 2016. Vuorovaikutuksessa saatu palaute on otettu huomioon esiselvityksen vaihtoehtojen muodostamisessa ja vaikutusten arvioinnissa. Vaihtoehdon Nyky+ pohjalta voidaan aloittaa viher- ja kulttuuriympäristökokonaisuuksiin liittyvien kaupungin yhteisten toimintatapojen kehittäminen heti.

Jatkotoimenpiteet

Esittelijän kanta

Esittelijä toteaa, että kaupunkiympäristölautakunnan esitys kaupunginhallitukselle syntyi usean äänestyksen jälkeen, jotka kokonaisuudessaan ilmenevät päätöshistoriasta.

Kaupunkiympäristölautakunta esitti kaupunginhallitukselle 24.5.2020, että kaupunginhallitus päättää hyväksyä Helsingin kansallisen kaupunkipuiston esiselvityksen sekä sen perusteella käynnistää toimenpiteet vaihtoehdon Nyky+ (Helsingin kaupunkipuisto) pohjalta. Vaihtoehto turvaa Helsingin kulttuuri-, maisema-, luonto- ja virkistysarvojen säilyttämisen ja varmistaa niiden kehittämisedellytykset kaupungin strategisten tavoitteiden mukaisesti ja kaupungin kokonaisedun kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla. Jatkotoimien toteutus ja seuranta ohjelmoidaan toimintasuunnitelmissa ja talousarvion kautta vuodesta 2021 alkaen.

Lisäksi kaupunkiympäristölautakunta esitti, lautakunnan esittelijän esityksestä poiketen, kaupunginhallitukselle, että "kaupunki ryhtyy valmistelemaan Kansallisen kaupunkipuiston perustamista ilmeisimpien alueiden, Keskuspuiston ja Haltialan muodostaman ytimen pohjalta. Helsingin kansallisen kaupunkipuiston idea on korostaa erityisesti luontaisesti uusiutuvien kaupunkimetsien, mutta myös historiallisesti muokkaantuneiden perinneympäristöjen ja merellisyyden merkitystä luonnon monimuotoisuuden, virkistymisen ja kulttuuriarvojen kannalta. Kansallisen kaupunkipuiston täydentämistä tarkastellaan tarvittaessa jatkossa muuhun kaavoitukseen, luontokartoitukseen ja virkistysalueiden suunnitteluun sisältyen. Kansallisen kaupunkipuiston käynnistysvaiheen valmistelutyö ei saa viedä resursseja viheralueiden kehittämistyöltä muualta kaupungin alueelta. Kansallisen kaupunkipuiston ja Nyky plus –vaihtoehtoon liittyvän muun valmistelun yhteisenä tavoitteena on luoda verkostomainen kokonaisuus, joka ulottuu koko kaupungin alueelle, myös esikaupunkien ympäristöihin."

Vielä kaupunkiympäristölautakunta esitti kaupunginhallitukselle, "että Helsingin kaupunkipuiston merkitystä, asemaa ja imagoa vahvistetaan. Helsingin kaupunkipuistolle perustetaan oma suunnittelutiimi ja nimetään projektipäällikkö vuodesta 2021 alkaen. Helsingin kaupunkipuiston jatkosuunnittelu suunnataan koko kaupungin alueelle huomioiden myös esikaupunkialueet."

Lopuksi lautakunta päätti merkitä tiedoksi vuorovaikutuspilotin loppuraportin ja kaupunkilaisille suunnatun Helsingin kansallisen kaupunkipuiston kyselyn sekä antaa vastineen vuorovaikutuspilotissa tulleisiin mielipiteisiin.

Jatkotoimenpiteenä lautakunta esitti, että vaihtoehdon Nyky+ toteutus ja seuranta alkavat vuonna 2021 toimintasuunnitelmien ja talousarvion kautta.

Esittelijä toteaa, että Helsingin kaupunkipuiston kokonaisuus, ulottuessaan verkostomaisena myös esikaupunkialueille, riittäisi oletettavasti kansallisen kaupunkipuiston statuksen saamiseen. Ympäristöministeriöstä saadun selvityksen mukaan heikkoutena lautakunnan esityksessä voidaan nähdä se, ettei tämän aloitusalueen, eli "ilmeisimpien alueiden, Keskuspuiston ja Haltialan muodostaman ytimen" kokonaisuutta ole määritelty tarkemmin ja ettei se näin rajattuna myöskään määrittele tulevaan puistoon sisältyviä arkkitehtonisia arvoja tai alueita.

Edellä olevaan perustuen esittelijä katsoo, että koska kansallisen kaupunkipuiston perustamista koskevat säännökset edellyttävät riittävän laajaa ja monipuolista aluetta ja kokonaisuutta, sitä ei todennäköisesti vielä muodostuisi, mikäli kansallisen kaupunkipuiston statusta haettaisiin vain Keskuspuiston ja Haltialan muodostaman ytimen ympärille. Muita nk. "ilmeisimpiä alueita" ei myöskään ole nimetty. Kansallisen kaupunkipuiston valmistelu vaatisi vielä runsaasti lisätyötä. Helsingin kaupunkipuisto on laaja ja hyvin hahmotettava kokonaisuus, jonka luonto- ja kulttuuriympäristön arvokkaimmat ominaispiirteet tulevat turvatuiksi nykyisin ja tehostettujen hoitotoimien kautta. Helsingin merellisen strategian toteuttaminen ja ydinkeskustan merellisten ranta-alueiden kehittäminen ovat lisäksi vasta alussa, joten suojeltavien ominaisuuksien tarkka määrittäminen on toistaiseksi vielä vaikeaa ennen varsinaista kaavoitusta. Lisäksi kaupungin uusimpien ohjelmien, kuten arkkitehtuuripoliittisen ohjelman ja kulttuuriympäristöohjelman mahdollisesti tuomaa lisäarvoa hankkeelle ei vielä ole voitu tarkastella täysimääräisesti.

Esittelijä katsoo, kuten lautakunnan esittelijä omassa esityksessään, että vaihtoehto Nyky + siihen sisältyvine jatkotoimenpiteineen edistää Helsingin kulttuuri-, maisema-, luonto- ja virkistysarvojen säilyttämistä mutta varmistaa samalla alueiden kehittämisedellytykset kaupungin strategisten tavoitteiden mukaisesti ja kaupungin kokonaisedun kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla. Kansallisen kaupunkipuiston statuksen hakemiselle ja siihen tähtäävälle jatkoselvittämiselle ei siten ole olemassa erityisiä perusteita.

Esittelijä toteaa lopuksi, että mikäli kaupunginhallitus hyväksyy päätösehdotuksen, jatkotoimien, kuten hankkeelle osoitettavan tarpeellisen lisäresursoinnin toteutus ja seuranta on mahdollista ohjelmoida toimintasuunnitelmissa ja talousarvion kautta tulevalla strategiakaudella.

Kaupunginhallitus 14.06.2021 § 467

Päätös

Käsittely

Esittelijä

Lisätiedot

Tanja Sippola-Alho, kaupunginsihteeri, puhelin: 310 36154

Kaupunkiympäristölautakunta 19.05.2020 § 282

Esitys

Käsittely

05.05.2020 Pöydälle

Esittelijä

Lisätiedot

Jussi Luomanen, kaupunkitila- ja maisemasuunnittelupäällikkö, puhelin: 310 38626

Raisa Kiljunen-Siirola, maisema-arkkitehti, puhelin: 310 37209

Anne Karlsson, tiimipäällikkö, puhelin: 310 37444

Tiina Antila-Lehtonen, vuorovaikutussuunnittelija, puhelin: 310 37436

Heikki Salmikivi, tiimipäällikkö, puhelin: 310 37483

Päätös tullut nähtäväksi 30.06.2021

MUUTOKSENHAKUKIELTO

Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta, koska päätös koskee asian valmistelua tai täytäntöönpanoa.

Sovellettava lainkohta: Kuntalaki 136 §