Lausuntopyyntö, Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän alustava toiminta- ja taloussuunnitelma vuosille 2023–2025, HSL

Kaupunginhallitus antoi Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän
(HSL) alustavasta toiminta- ja taloussuunnitelmasta (TTS) vuosille
2023–2025 seuraavan lausunnon:

HSL:n strategian visio ja strategiset painopisteet antavat hyvän perustan kuntayhtymän toiminnalle. Strategian tavoitteet ovat kannatettavia ja tukevat omalta osaltaan Helsingin kaupungin maankäytön ja liikenteen kehittämiselle asettamia tavoitteita.

Toimintasuunnitelma

Tuottavuuden kehittäminen on keskeisesti esillä HSL:n toimintasuunnitelmassa, mikä on perusteltua huomioiden tämän hetkinen tilanne. Taloudesta aiheutuvien reunaehtojen sisällä tulee ohjata kasvavaa seutua entistä enemmän kestävään liikkumiseen, toimivaan liikennejärjestelmään ja helppoihin liikkumisvalintoihin. On tärkeää, että toimia joukkoliikenteen tuottavuuden parantamiseksi arvioidaan, suunnitellaan ja toteutetaan tiiviissä yhteistyössä Helsingin kaupungin sekä muiden joukkoliikennekentän toimijoiden kanssa. Lisäksi on tärkeää, että Helsinki, muut seudun kunnat ja näiden yhdessä omistama HSL toimivat yhteiskunnan kokonaisedun mukaisesti eikä yhteiskunnallisten toimijoiden osaoptimointi aiheuta resurssien hukkaa.

Tavoite asiakas- ja markkinaymmärryksen kasvattamisesta on kannatettavaa ja vastaa niihin tarpeisiin, joita Helsingin kaupunki on aiempina vuosina nostanut lausunnoissaan esille. HSL:n on nyt tärkeää keskittyä entistä vahvemmin ydintekemiseen eli matkustajia hyvin palvelevan ja kustannustehokkaan joukkoliikenteen suunnitteluun ja löytää siten tehokkaita keinoja vastata strategisiin tavoitteisiinsa. Samalla vastataan myös omistajaohjauksen HSL:lle asettamiin tavoitteisiin. Matkustajaymmärryksen lisääntyminen antaa parhaat mahdollisuudet vastata matkustajien tarpeisiin. Tietoa asiakkaiden muuttuvista tarpeista tulee hyödyntää palvelujen suunnittelussa, jotta löydetään vaikuttavuudeltaan parhaat joukkoliikenteen kehittämiskohteet.

HSL:n tavoite hyvän palvelutason säilyttämisestä ja sitä kautta matkustajien houkuttelemisesta joukkoliikenteeseen pandemian jälkeisenä aikana on perusteltu ja oikea. Joukkoliikenteen käytön lisääntyminen parantaa joukkoliikenteen taloutta kasvaneina lipputuloina. On hyvä, että HSL tavoittelee ennen kaikkea matkustuksen lisäämistä, eikä liikenteen supistamista. Helsingin kaupunkistrategian tavoite kaupungin yhä voimakkaammasta kasvusta edellyttää, että aiempaa suurempi osuus matkoista tehdään joukkoliikenteellä ja muilla kestävillä liikkumismuodoilla.

HSL:n esittämät Helsingin joukkoliikenteen palvelutasoon liittyvät muutokset pohjautuvat yhteistyössä valmisteltuihin suunnitelmiin. Raskaan raideliikenteen ja raitiolinjaston kehittäminen ja niiden liikenteeseen tehtävät muutokset ovat Helsingin tavoitteiden mukaisia.

Pandemian aiheuttaman talouden tasapainotustarpeen vuoksi esitetyt palvelutason heikennykset ja tarjonnan vähennykset ovat olleet perusteltuja. Helsinki edellyttää kuitenkin, että jäsenkunnille muodostetaan näistä muutoksista kokonaiskuva ja muutosten vaikutukset joukkoliikenteen kulkumuoto-osuuksiin selvitetään. Jatkossa tarjonnan heikennyksiä tulee tehdä läpinäkyvillä kriteereillä siten, että vaikutukset joukkoliikenteen kulkumuoto-osuuteen ovat mahdollisimman vähäiset. Tätä tarkoitusta varten joukkoliikenteen linjakohtainen kannattavuus tulee laskea ja julkaista ja käyttää saatua informaatiota tuottavuustoimien kohdentamisessa joukkoliikenteen käyttäjämäärien kannalta mahdollisimman optimaalisesti.

Tarjonnan heikennysten valmistelussa tulee ottaa huomioon todelliset vaikutukset kustannusrakenteeseen, kun käytetään kustannustehokkaita, mutta samalla pitkiä operointisopimuksia, joissa muutosmahdollisuudet sopimusten aikana ovat rajalliset. On myös otettava huomioon, että erityisesti raideliikenteen liikennetuotannon kokonaiskustannuksista muuttuvat, suorat operointikustannukset muodostavat vain pienen osan. Muu osuus muodostuu kiinteistä pitkän aikavälin investoinneista mm. infraan, kalustoon sekä muuhun liikennejärjestelmän osiin. Joukkoliikenteen raideinvestointien tuomat kaupunkitaloudelliset hyödyt eivät toteudu, mikäli palvelutaso uusilla raideyhteyksillä jää heikoksi. Näin ollen liikennetarjonnan supistamisen vaikutukset kokonaisinvestointien kannattavuuteen on myös olennaista huomioida valmistelussa.

Kysynnän muutoksia tulee seurata tarkasti. Joukkoliikenteen palvelutason kokonaistilanne tulee arvioida uudestaan, kun lisääntyneestä etätyöstä ja pysyvistä liikkumisen muutoksista on saatu riittävästi tietoa.

Joukkoliikenteen kysynnän ja tarjonnan kohtaamiseen tulee tulevaisuudessa kiinnittää aiempaa enemmän huomiota. Lisääntyneen matkustajaymmärryksen ja parantuneen matkustustiedon perusteella suunnittelua ja palvelutason mitoitusta on järkevää tehdä mahdollisimman resurssiviisaasti.

HSL:n lippu- ja maksujärjestelmän uudistus tilipohjaiseen taustajärjestelmään perustuvaksi on erinomainen kehitysaskel, joka antaa hyvät mahdollisuudet kehittää tulevaisuudessa lipputuotteita. Uusi järjestelmä mahdollistaa myös lähimaksamisen, joka on osoittautunut helppoutensa vuoksi muualla maailmassa lipputuloja kasvattavaksi tekijäksi. Käyttäjä- ja kuluttajatottumukset ovat muuttumassa, mikä tulee ottaa huomioon seudullista joukkoliikennejärjestelmää suunniteltaessa.

Helsingin tavoitteena on olla hiilineutraali vuoteen 2030 mennessä. Liikenteen osalta se tarkoittaa hiilidioksidipäästöjen vähentämistä 69 prosentilla vuoteen 2005 verrattuna. Bussiliikenteen nopea sähköistäminen on Helsingin kaupungin ympäristötavoitteiden mukaista. HSL:n tavoite päästöttömästä joukkoliikenteestä on asetettu myöhemmäksi, vuoteen 2035. Jotta Helsinki pääsee tavoitteisiinsa, tulee HSL:n toiminnassaan sitoutua Helsingin alueelleen asettamiin tavoitteisiin päästöjen vähenemisestä vuoteen 2030 mennessä. Kestävän liikkumisen kulkutapaosuuden kasvattaminen on merkittävässä osassa kasvihuonekaasujen vähentämiseen tähtäävissä toimissa, koska liikenne tuottaa 20 % Helsingin kaikista hiilidioksidipäästöistä. Joukkoliikenteen houkuttelevuuden kehittämisellä tulee siitä saada entistä kilpailukykyisempi vaihtoehto henkilöautolle myös pidemmillä matkoilla. Kilpailukykyä parannetaan koko liikennejärjestelmän muutoksilla ja siihen vaikuttaa myös maankäytön tiivistyminen.

Joukkoliikenteen rahoitushaasteiden jatkuessa pandemian jälkeisen toimintaympäristön muutoksen ja energiakriisin myötä tulee HSL:n yhteistyössä Helsingin seudun kuntien kanssa vaikuttaa valtion pääkaupunkiseudulle antaman joukkoliikenteen tuen kasvattamiseksi. Seudun joukkoliikenteen rahoituksen monipuolistaminen lipputuloista ja kuntaosuuksista voi tuoda ratkaisuja nykyisiin taloudellisiin haasteisiin. Siten on perusteltua edelleen vaikuttaa myös siihen, että valtio toteuttaa tiemaksut mahdollistavan lainsäädännön, kuten MAL-sopimuksessa on sovittu, ja että seudun tiemaksutuotot ovat hyödynnettävissä alueen liikennejärjestelmän kestävään kehitykseen.

Taloussuunnitelma

HSL:n tulee toimia kustannustehokkaasti ja pyrkiä toteuttamaan omistajaohjauksen asettamat tavoitteet mm. tuottavuuden kehittämisessä. Tarve talouden tasapainottamiseen tulee vaikuttamaan useita vuosia sekä HSL:n että kaupungin toimintaan ja taloussuunnitteluun.

Lähtökohtaisesti joukkoliikenteen talouden tasapainottamisessa ei tässä poikkeuksellisessa tilanteessa tule sulkea mitään vaihtoehtoa pois. Kaikki käytössä olevat keinot on syytä säilyttää keinovalikoimassa; kuntaosuuksien kasvattaminen, lipunhintojen korottaminen sekä palvelutason ja tarjonnan sopeuttaminen. Tarvittavat talouden sopeutustoimet tulee kohdistaa siten, että lipunhinnat, palvelutaso ja kuntakohtaisten maksuosuuksien taso pidetään kohtuullisessa tasapainossa.

Tilanteessa jossa joukkoliikenteen matkustajamäärät jäävät edelleen merkittävästi alhaisemmalle tasolle kuin koronapandemiaa edeltävänä aikana joukkoliikennejärjestelmän tulevaisuuden kannalta keskeistä on houkutella matkustajia palaamaan joukkoliikenteen käyttäjiksi ja hinnoittelun tulisi kannustaa tähän. Tästä syystä AB-alueen lippujen hintojen nostaminen ei ole perusteltua ja tässä poikkeuksellisessa tilanteessa tulisi lippujen hintojen noston sijaan käydä valtion kanssa vahvasti keskustelua siitä, että valtio huolehtii koko maan joukkoliikenteen kannalta merkittävästä liikennöintialueesta ja tukee joukkoliikenteen nostamista siirtymäajalla poikkeustilannetta edeltävälle tasolle tavalla, jolla lippujen hintoja ei tarvitsisi korottaa.

HSL:n toiminnan ja talouden suunnittelussa tulee kiinnittää huomioita muiden kustannusten (ns. yleiskustannukset) kehittymiseen, joista Helsingin maksuosuus on 63 %, sekä poikkeusoloissa valtiolta saatavan lisärahoituksen maksimointiin. Lisäksi tulee ottaa huomioon se, ettei uusien tulonlähteiden etsiminen tapahdu kuntien tulonlähteitä pienentämällä siten, että kuntien todellinen maksuosuus kasvaa. Kokonaisuuden optimoinnin varmistamiseksi on tärkeää, että HSL suunnittelee uudistukset tiiviissä yhteistyössä Helsingin kaupungin ja Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy:n kanssa.

Todennäköisesti joukkoliikenteen käyttäjämäärät ja lipputulot jäävät pidemmäksi ajaksi aiempaa alhaisemmalle tasolle. Joukkoliikenteen käyttäjien luottamus tulee palauttaa ja siten välttää kulkutapaosuuden merkittävä lasku. Pitkällä aikavälillä joukkoliikenteen kulkumuoto-osuuden tulee kasvaa koko HSL:n alueella.

HSL:lle asetettujen omistajaohjauksellisten tavoitteiden mukaisesti kuntaosuuksien taso tarkastelukauden 2023–2025 loppuun mennessä tulee olla enintään 50 % kokonaiskustannuksista. HSL:n tulee aktiivisesti etsiä mahdollisuuksia tuottavuuden parantamiseen ja joukkoliikenteen järjestämiseen aikaisempaa kustannustehokkaammin. Tarvittavat talouden sopeutustoimet tulisi kuitenkin osata kohdistaa siten, että lipun hinnat, palvelutaso ja kuntakohtaisten maksuosuuksien taso pidetään kohtuullisessa tasapainossa.

Yhtenä Helsingin kaupungin strategisena tavoitteena on parantaa investointien ohjattavuutta kokonaisuutena. Alustavassa TTS:ssa todetun mukaisesti myös HSL:n tarkoituksena on kehittää strategisen liikennejärjestelmäsuunnittelun vaikutusarviointimenetelmiä. Näihin tavoitteisiin liittyen yhteistyötä kaupungin 10-vuotisen investointiohjelman taloudellisten vaikutusten arvioinnin osalta tulee tiivistää. Kaupunki tarvitsee HSL:ltä tietoa kaupungin investointiohjelman vaikutuksista nykyisten sopimusten mukaisen HSL:n talouteen kolmevuotista taloussuunnitelmakautta pidemmällä aikajänteellä.

Helsingin kaupunginhallituksen 27.6.2022 hyväksymän vuoden 2023 talousarvion raamin mukaisesti Helsingin kaupungin HSL:lle maksaman kuntaosuuden kasvu saa olla vuonna 2023 enintään 7,659 milj. euroa. HSL:n alustavassa toiminta- ja taloussuunnitelmassa Helsingin kuntaosuuden kasvun oli arvioitu olevan noin 15 milj. euroa.

Joukkoliikenteen investointien rahoittaminen merkittävässä määrin lipputuloilla on maailmalla hyvin harvinaista – myös kaupallisissa järjestelmissä. Suurten joukkoliikenneinvestointien hyödyistä suuri osa syntyy kaupunkirakenteen kehittämisestä ja hyödyttävät muitakin kuin uuden linjan matkustajia. Investointikustannusten kierrättäminen HSL:n kautta tarjoaa mahdollisuudet tasapainottaa eri kuntien osuutta investointikustannuksista, mutta lippujen hintojen voimakas nostaminen infrakustannuksista johtuvien investointien kattamiseksi ei ole kestävä ratkaisu, kun seutu kasvaa vauhdilla. Investointien subventioastetta tulisi seurata erillään käyttötalouden subventioasteesta. Tämä on perusteltua siksi, että infrainvestoinnit vaikuttavat myönteisesti kuntien maankäytön kehittämiseen ja siten laajemmin kaupunkitalouteen.

Kuntakohtaisen ylijäämän käyttö tai alijäämän kattaminen esityksen mukaisesti on tarkoituksenmukaista kuntaosuuden vuosittaisten muutosten tasaamiseksi.

Kuntien väliseen kustannusjakoon tarvittavat metron matkustajamäärä- ja lippulajitutkimukset tulee päivittää, kun länsimetron jatke Kivenlahteen otetaan käyttöön. Metroliikenteen kulujen jakamisessa tulee käyttää päivitettyjä tietoja viimeistään tilinpäätösvaiheessa 2023.

Hinnoittelun kehittäminen

Esitetyt uudet hinnoitteluvaihtoehdot rakentuvat kaikki ajatukselle, jossa nykyisen vyöhykejaon AB-alueiden lyhyempien matkojen lippujen hinnat nousevat ja ABC- sekä ABCD-alueilla tehtävien pidempien matkojen lippujen hinnat laskevat merkittävästi. Tämän seurauksena kaikissa esitetyissä malleissa Helsingin kuntaosuus laskee ja muiden kuntien kuntaosuudet nousevat. Tavoitteena tulisi olla vahvistaa joukkoliikenteen käyttöä myös AB-alueilla, johon on kohdistunut ja kohdistuu merkittäviä joukkoliikenneinvestointeja. Hinnoittelumallin tulisi myös kannustaa nykyistä vahvemmin lyhyiden kertamatkojen tekemiseen joukkoliikenneyhteydellä ja toisaalta jatkuvan, pitkäkestoisen kausilipun hankintaan. Tätä varten tulisi ottaa käyttöön yhden vyöhykkeen kertalippu ja tarvittaessa vahvistaa entisestään 12 kuukauden lipun suhteellista edullisuutta. Helsinki vastustaa tarkastusmaksujen korottamista.

Lipputulojen ja kuntaosuuden tasapainottaminen kuntakohtaisesti halutulle tasolle on mahdollista, jos kausiliput hinnoitellaan kuntakohtaisesti. Tällöin yksittäisellä kunnalla on mahdollisuus taloudelliseen tilanteeseensa sopivalla tavalla tukea joukkoliikennettä ja esimerkiksi Helsingin tapauksessa kuntaosuus voidaan säätää 50 %:iin.

Mikään ehdotetuista uusista hinnoittelumalleista ei ole kannatettava. Esitetyt vaihtoehtoiset mallit heikentävät tilannetta helsinkiläisten joukkoliikenteen käyttäjien näkökulmasta ja siksi nykyisen mallin säilyttäminen on isossa kuvassa kannatettavin verrattuna uusiin esitettyihin malleihin. Mikäli hinnoittelumallia muutetaan, niin muutokset eivät saa johtaa siihen, että joukkoliikenteen käyttö laskee siellä, missä joukkoliikenteeseen on investoitu ja investoidaan eniten. Helsingin kaupunginhallituksen viime vuonna antamassa lausunnossa todettiin, että vyöhykeuudistuksen yhteydessä valtaosalla helsinkiläisistä joukkoliikenteen lippujen hinnat nousivat selvästi. Joukkoliikenteen käyttäjämäärät ovat laskeneet voimakkaasti ja yksi tärkeimmistä prioriteeteista on matkustajien houkuttelu takaisin joukkoliikenteen pariin. Edellä mainituista syistä Helsingin joukkoliikenteen lippujen hintoja ei tule tässä tilanteessa nostaa.

Selvityksen mukaan hinnoittelumallit vaikuttaisivat maankäyttöön nostamalla asumisen kysyntää alueilla, joilla joukkoliikennelippujen hinnat laskevat. Tätä voidaan pitää Helsingin vetovoiman kehittymisen näkökulmasta haasteena, vaikkakin kestävien kulkutapojen kulkutapaosuuden kasvaminen on ympäristön näkökulmasta positiivista. Tämäkään kehityskulku ei ole vaikutukseltaan ainoastaan positiivinen, koska tällöin lisääntyy pitkien moottoroitujen matkojen suorite. Pitkällä aikavälillä liikkumisen hinnan aleneminen voi johtaa yhdyskuntarakenteen hajautumiseen, sillä HSL arvioi tasatariffin vaikuttavan seudulla lievästi hajakeskittävästi. Tasatariffin myötä pidempien matkojen liikkumisen hinnan alentaminen todennäköisesti houkuttelisi muuttamaan kauemmas. Hajautuva yhdyskuntarakenne lisää autonkäyttötarvetta ja auton omistusta. Liikennemallitarkasteluissa pitkän aikavälin maankäyttövaikutukset eivät tule esille. Nämä vaikutukset ilmenisivät, mikäli liikennemallitarkastelua täydennettäisiin liikenteen ja maankäytön vuorovaikutusmallitarkasteluilla. Toisaalta tällaisia tarkasteluja tehtiin ”Spartacus” ja ”Propolis” EU-hankkeissa vuosituhannen alussa, jolloin Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta YTV oli yksi töiden rahoittajista. Tasatariffilla on selvitysten mukaan maankäyttöä hajauttava yhdyskuntarakenteelle kielteinen vaikutus ja se toimisi siis Helsingin strategisten tavoitteiden vastaisesti.

Ennen siirtymistä mihinkään uuteen vyöhykehinnoittelumalliin tarvitaan mallinnusta, joka ottaa huomioon uusien hinnoitteluvaihtoehtojen tuottamat pidemmän aikavälin maankäyttövaikutukset.

Tehdyistä hinnoitteluselvityksistä ei ilmene onko hinnoitteluvaihtoehtojen arvioinnissa otettu huomioon lippujen hintojen kohoamisen aiheuttama pitkän aikavälin kysyntäjousto matkustajamääriin. Lipunhintojen noston riskinä on aina joukkoliikenteen kysynnän pieneneminen. Tämä voi johtaa huonoon kierteeseen joukkoliikenteen käytön vähentyessä ja lipputulojen pienentyessä, minkä seurauksena palvelutasoa joudutaan laskemaan.

Liikennemalli yksin ei ole paras menetelmä hinnoittelun kehittämisen arviointiin, sillä menetelmä korostaa hinnoittelun vaikutusta käyttöön. Todellisuudessa ihmisten liikkumisvalintaan vaikuttaa joukkoliikenteen palvelutaso ja vuoroväli – erityisesti alueilla, joissa se on heikkoa.

Kaupunginhallitus antoi Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän
(HSL) alustavasta toiminta- ja taloussuunnitelmasta (TTS) vuosille
2023–2025 seuraavan lausunnon:

HSL:n strategian visio ja strategiset painopisteet antavat hyvän perustan kuntayhtymän toiminnalle. Strategian tavoitteet ovat kannatettavia ja tukevat omalta osaltaan Helsingin kaupungin maankäytön ja liikenteen kehittämiselle asettamia tavoitteita.

Toimintasuunnitelma

Tuottavuuden kehittäminen on keskeisesti esillä HSL:n toimintasuunnitelmassa, mikä on perusteltua huomioiden tämän hetkinen tilanne. Taloudesta aiheutuvien reunaehtojen sisällä tulee ohjata kasvavaa seutua entistä enemmän kestävään liikkumiseen, toimivaan liikennejärjestelmään ja helppoihin liikkumisvalintoihin. On tärkeää, että toimia joukkoliikenteen tuottavuuden parantamiseksi arvioidaan, suunnitellaan ja toteutetaan tiiviissä yhteistyössä Helsingin kaupungin sekä muiden joukkoliikennekentän toimijoiden kanssa. Lisäksi on tärkeää, että Helsinki, muut seudun kunnat ja näiden yhdessä omistama HSL toimivat yhteiskunnan kokonaisedun mukaisesti eikä yhteiskunnallisten toimijoiden osaoptimointi aiheuta resurssien hukkaa.

Tavoite asiakas- ja markkinaymmärryksen kasvattamisesta on kannatettavaa ja vastaa niihin tarpeisiin, joita Helsingin kaupunki on aiempina vuosina nostanut lausunnoissaan esille. HSL:n on nyt tärkeää keskittyä entistä vahvemmin ydintekemiseen eli matkustajia hyvin palvelevan ja kustannustehokkaan joukkoliikenteen suunnitteluun ja löytää siten tehokkaita keinoja vastata strategisiin tavoitteisiinsa. Samalla vastataan myös omistajaohjauksen HSL:lle asettamiin tavoitteisiin. Matkustajaymmärryksen lisääntyminen antaa parhaat mahdollisuudet vastata matkustajien tarpeisiin. Tietoa asiakkaiden muuttuvista tarpeista tulee hyödyntää palvelujen suunnittelussa, jotta löydetään vaikuttavuudeltaan parhaat joukkoliikenteen kehittämiskohteet.

HSL:n tavoite hyvän palvelutason säilyttämisestä ja sitä kautta matkustajien houkuttelemisesta joukkoliikenteeseen pandemian jälkeisenä aikana on perusteltu ja oikea. Joukkoliikenteen käytön lisääntyminen parantaa joukkoliikenteen taloutta kasvaneina lipputuloina. On hyvä, että HSL tavoittelee ennen kaikkea matkustuksen lisäämistä, eikä liikenteen supistamista. Helsingin kaupunkistrategian tavoite kaupungin yhä voimakkaammasta kasvusta edellyttää, että aiempaa suurempi osuus matkoista tehdään joukkoliikenteellä ja muilla kestävillä liikkumismuodoilla.

HSL:n esittämät Helsingin joukkoliikenteen palvelutasoon liittyvät muutokset pohjautuvat yhteistyössä valmisteltuihin suunnitelmiin. Raskaan raideliikenteen ja raitiolinjaston kehittäminen ja niiden liikenteeseen tehtävät muutokset ovat Helsingin tavoitteiden mukaisia.

Pandemian aiheuttaman talouden tasapainotustarpeen vuoksi esitetyt palvelutason heikennykset ja tarjonnan vähennykset ovat olleet perusteltuja. Helsinki edellyttää kuitenkin, että jäsenkunnille muodostetaan näistä muutoksista kokonaiskuva ja muutosten vaikutukset joukkoliikenteen kulkumuoto-osuuksiin selvitetään. Jatkossa tarjonnan heikennyksiä tulee tehdä läpinäkyvillä kriteereillä siten, että vaikutukset joukkoliikenteen kulkumuoto-osuuteen ovat mahdollisimman vähäiset. Tätä tarkoitusta varten joukkoliikenteen linjakohtainen kannattavuus tulee laskea ja julkaista ja käyttää saatua informaatiota tuottavuustoimien kohdentamisessa joukkoliikenteen käyttäjämäärien kannalta mahdollisimman optimaalisesti.

Tarjonnan heikennysten valmistelussa tulee ottaa huomioon todelliset vaikutukset kustannusrakenteeseen, kun käytetään kustannustehokkaita, mutta samalla pitkiä operointisopimuksia, joissa muutosmahdollisuudet sopimusten aikana ovat rajalliset. On myös otettava huomioon, että erityisesti raideliikenteen liikennetuotannon kokonaiskustannuksista muuttuvat, suorat operointikustannukset muodostavat vain pienen osan. Muu osuus muodostuu kiinteistä pitkän aikavälin investoinneista mm. infraan, kalustoon sekä muuhun liikennejärjestelmän osiin. Joukkoliikenteen raideinvestointien tuomat kaupunkitaloudelliset hyödyt eivät toteudu, mikäli palvelutaso uusilla raideyhteyksillä jää heikoksi. Näin ollen liikennetarjonnan supistamisen vaikutukset kokonaisinvestointien kannattavuuteen on myös olennaista huomioida valmistelussa.

Kysynnän muutoksia tulee seurata tarkasti. Joukkoliikenteen palvelutason kokonaistilanne tulee arvioida uudestaan, kun lisääntyneestä etätyöstä ja pysyvistä liikkumisen muutoksista on saatu riittävästi tietoa.

Joukkoliikenteen kysynnän ja tarjonnan kohtaamiseen tulee tulevaisuudessa kiinnittää aiempaa enemmän huomiota. Lisääntyneen matkustajaymmärryksen ja parantuneen matkustustiedon perusteella suunnittelua ja palvelutason mitoitusta on järkevää tehdä mahdollisimman resurssiviisaasti.

HSL:n lippu- ja maksujärjestelmän uudistus tilipohjaiseen taustajärjestelmään perustuvaksi on erinomainen kehitysaskel, joka antaa hyvät mahdollisuudet kehittää tulevaisuudessa lipputuotteita. Uusi järjestelmä mahdollistaa myös lähimaksamisen, joka on osoittautunut helppoutensa vuoksi muualla maailmassa lipputuloja kasvattavaksi tekijäksi. Käyttäjä- ja kuluttajatottumukset ovat muuttumassa, mikä tulee ottaa huomioon seudullista joukkoliikennejärjestelmää suunniteltaessa.

Helsingin tavoitteena on olla hiilineutraali vuoteen 2030 mennessä. Liikenteen osalta se tarkoittaa hiilidioksidipäästöjen vähentämistä 69 prosentilla vuoteen 2005 verrattuna. Bussiliikenteen nopea sähköistäminen on Helsingin kaupungin ympäristötavoitteiden mukaista. HSL:n tavoite päästöttömästä joukkoliikenteestä on asetettu myöhemmäksi, vuoteen 2035. Jotta Helsinki pääsee tavoitteisiinsa, tulee HSL:n toiminnassaan sitoutua Helsingin alueelleen asettamiin tavoitteisiin päästöjen vähenemisestä vuoteen 2030 mennessä. Kestävän liikkumisen kulkutapaosuuden kasvattaminen on merkittävässä osassa kasvihuonekaasujen vähentämiseen tähtäävissä toimissa, koska liikenne tuottaa 20 % Helsingin kaikista hiilidioksidipäästöistä. Joukkoliikenteen houkuttelevuuden kehittämisellä tulee siitä saada entistä kilpailukykyisempi vaihtoehto henkilöautolle myös pidemmillä matkoilla. Kilpailukykyä parannetaan koko liikennejärjestelmän muutoksilla ja siihen vaikuttaa myös maankäytön tiivistyminen.

Joukkoliikenteen rahoitushaasteiden jatkuessa pandemian jälkeisen toimintaympäristön muutoksen ja energiakriisin myötä tulee HSL:n yhteistyössä Helsingin seudun kuntien kanssa vaikuttaa valtion pääkaupunkiseudulle antaman joukkoliikenteen tuen kasvattamiseksi. Seudun joukkoliikenteen rahoituksen monipuolistaminen lipputuloista ja kuntaosuuksista voi tuoda ratkaisuja nykyisiin taloudellisiin haasteisiin. Siten on perusteltua edelleen vaikuttaa myös siihen, että valtio toteuttaa tiemaksut mahdollistavan lainsäädännön, kuten MAL-sopimuksessa on sovittu, ja että seudun tiemaksutuotot ovat hyödynnettävissä alueen liikennejärjestelmän kestävään kehitykseen.

Taloussuunnitelma

HSL:n tulee toimia kustannustehokkaasti ja pyrkiä toteuttamaan omistajaohjauksen asettamat tavoitteet mm. tuottavuuden kehittämisessä. Tarve talouden tasapainottamiseen tulee vaikuttamaan useita vuosia sekä HSL:n että kaupungin toimintaan ja taloussuunnitteluun.

Lähtökohtaisesti joukkoliikenteen talouden tasapainottamisessa ei tässä poikkeuksellisessa tilanteessa tule sulkea mitään vaihtoehtoa pois. Kaikki käytössä olevat keinot on syytä säilyttää keinovalikoimassa; kuntaosuuksien kasvattaminen, lipunhintojen korottaminen sekä palvelutason ja tarjonnan sopeuttaminen. Tarvittavat talouden sopeutustoimet tulee kohdistaa siten, että lipunhinnat, palvelutaso ja kuntakohtaisten maksuosuuksien taso pidetään kohtuullisessa tasapainossa.

Tilanteessa jossa joukkoliikenteen matkustajamäärät jäävät edelleen merkittävästi alhaisemmalle tasolle kuin koronapandemiaa edeltävänä aikana joukkoliikennejärjestelmän tulevaisuuden kannalta keskeistä on houkutella matkustajia palaamaan joukkoliikenteen käyttäjiksi ja hinnoittelun tulisi kannustaa tähän. Tästä syystä AB-alueen lippujen hintojen nostaminen ei ole perusteltua ja tässä poikkeuksellisessa tilanteessa tulisi lippujen hintojen noston sijaan käydä valtion kanssa vahvasti keskustelua siitä, että valtio huolehtii koko maan joukkoliikenteen kannalta merkittävästä liikennöintialueesta ja tukee joukkoliikenteen nostamista siirtymäajalla poikkeustilannetta edeltävälle tasolle tavalla, jolla lippujen hintoja ei tarvitsisi korottaa.

HSL:n toiminnan ja talouden suunnittelussa tulee kiinnittää huomioita muiden kustannusten (ns. yleiskustannukset) kehittymiseen, joista Helsingin maksuosuus on 63 %, sekä poikkeusoloissa valtiolta saatavan lisärahoituksen maksimointiin. Lisäksi tulee ottaa huomioon se, ettei uusien tulonlähteiden etsiminen tapahdu kuntien tulonlähteitä pienentämällä siten, että kuntien todellinen maksuosuus kasvaa. Kokonaisuuden optimoinnin varmistamiseksi on tärkeää, että HSL suunnittelee uudistukset tiiviissä yhteistyössä Helsingin kaupungin ja Pääkaupunkiseudun Kaupunkiliikenne Oy:n kanssa.

Todennäköisesti joukkoliikenteen käyttäjämäärät ja lipputulot jäävät pidemmäksi ajaksi aiempaa alhaisemmalle tasolle. Joukkoliikenteen käyttäjien luottamus tulee palauttaa ja siten välttää kulkutapaosuuden merkittävä lasku. Pitkällä aikavälillä joukkoliikenteen kulkumuoto-osuuden tulee kasvaa koko HSL:n alueella.

HSL:lle asetettujen omistajaohjauksellisten tavoitteiden mukaisesti kuntaosuuksien taso tarkastelukauden 2023–2025 loppuun mennessä tulee olla enintään 50 % kokonaiskustannuksista. HSL:n tulee aktiivisesti etsiä mahdollisuuksia tuottavuuden parantamiseen ja joukkoliikenteen järjestämiseen aikaisempaa kustannustehokkaammin. Tarvittavat talouden sopeutustoimet tulisi kuitenkin osata kohdistaa siten, että lipun hinnat, palvelutaso ja kuntakohtaisten maksuosuuksien taso pidetään kohtuullisessa tasapainossa.

Yhtenä Helsingin kaupungin strategisena tavoitteena on parantaa investointien ohjattavuutta kokonaisuutena. Alustavassa TTS:ssa todetun mukaisesti myös HSL:n tarkoituksena on kehittää strategisen liikennejärjestelmäsuunnittelun vaikutusarviointimenetelmiä. Näihin tavoitteisiin liittyen yhteistyötä kaupungin 10-vuotisen investointiohjelman taloudellisten vaikutusten arvioinnin osalta tulee tiivistää. Kaupunki tarvitsee HSL:ltä tietoa kaupungin investointiohjelman vaikutuksista nykyisten sopimusten mukaisen HSL:n talouteen kolmevuotista taloussuunnitelmakautta pidemmällä aikajänteellä.

Helsingin kaupunginhallituksen 27.6.2022 hyväksymän vuoden 2023 talousarvion raamin mukaisesti Helsingin kaupungin HSL:lle maksaman kuntaosuuden kasvu saa olla vuonna 2023 enintään 7,659 milj. euroa. HSL:n alustavassa toiminta- ja taloussuunnitelmassa Helsingin kuntaosuuden kasvun oli arvioitu olevan noin 15 milj. euroa.

Joukkoliikenteen investointien rahoittaminen merkittävässä määrin lipputuloilla on maailmalla hyvin harvinaista – myös kaupallisissa järjestelmissä. Suurten joukkoliikenneinvestointien hyödyistä suuri osa syntyy kaupunkirakenteen kehittämisestä ja hyödyttävät muitakin kuin uuden linjan matkustajia. Investointikustannusten kierrättäminen HSL:n kautta tarjoaa mahdollisuudet tasapainottaa eri kuntien osuutta investointikustannuksista, mutta lippujen hintojen voimakas nostaminen infrakustannuksista johtuvien investointien kattamiseksi ei ole kestävä ratkaisu, kun seutu kasvaa vauhdilla. Investointien subventioastetta tulisi seurata erillään käyttötalouden subventioasteesta. Tämä on perusteltua siksi, että infrainvestoinnit vaikuttavat myönteisesti kuntien maankäytön kehittämiseen ja siten laajemmin kaupunkitalouteen.

Kuntakohtaisen ylijäämän käyttö tai alijäämän kattaminen esityksen mukaisesti on tarkoituksenmukaista kuntaosuuden vuosittaisten muutosten tasaamiseksi.

Kuntien väliseen kustannusjakoon tarvittavat metron matkustajamäärä- ja lippulajitutkimukset tulee päivittää, kun länsimetron jatke Kivenlahteen otetaan käyttöön. Metroliikenteen kulujen jakamisessa tulee käyttää päivitettyjä tietoja viimeistään tilinpäätösvaiheessa 2023.

Hinnoittelun kehittäminen

Esitetyt uudet hinnoitteluvaihtoehdot rakentuvat kaikki ajatukselle, jossa nykyisen vyöhykejaon AB-alueiden lyhyempien matkojen lippujen hinnat nousevat ja ABC- sekä ABCD-alueilla tehtävien pidempien matkojen lippujen hinnat laskevat merkittävästi. Tämän seurauksena kaikissa esitetyissä malleissa Helsingin kuntaosuus laskee ja muiden kuntien kuntaosuudet nousevat. Tavoitteena tulisi olla vahvistaa joukkoliikenteen käyttöä myös AB-alueilla, johon on kohdistunut ja kohdistuu merkittäviä joukkoliikenneinvestointeja. Hinnoittelumallin tulisi myös kannustaa nykyistä vahvemmin lyhyiden kertamatkojen tekemiseen joukkoliikenneyhteydellä ja toisaalta jatkuvan, pitkäkestoisen kausilipun hankintaan. Tätä varten tulisi ottaa käyttöön yhden vyöhykkeen kertalippu ja tarvittaessa vahvistaa entisestään 12 kuukauden lipun suhteellista edullisuutta.

Lipputulojen ja kuntaosuuden tasapainottaminen kuntakohtaisesti halutulle tasolle on mahdollista, jos kausiliput hinnoitellaan kuntakohtaisesti. Tällöin yksittäisellä kunnalla on mahdollisuus taloudelliseen tilanteeseensa sopivalla tavalla tukea joukkoliikennettä ja esimerkiksi Helsingin tapauksessa kuntaosuus voidaan säätää 50 %:iin.

Mikään ehdotetuista uusista hinnoittelumalleista ei ole kannatettava. Esitetyt vaihtoehtoiset mallit heikentävät tilannetta helsinkiläisten joukkoliikenteen käyttäjien näkökulmasta ja siksi nykyisen mallin säilyttäminen on isossa kuvassa kannatettavin verrattuna uusiin esitettyihin malleihin. Mikäli hinnoittelumallia muutetaan, niin muutokset eivät saa johtaa siihen, että joukkoliikenteen käyttö laskee siellä, missä joukkoliikenteeseen on investoitu ja investoidaan eniten. Helsingin kaupunginhallituksen viime vuonna antamassa lausunnossa todettiin, että vyöhykeuudistuksen yhteydessä valtaosalla helsinkiläisistä joukkoliikenteen lippujen hinnat nousivat selvästi. Joukkoliikenteen käyttäjämäärät ovat laskeneet voimakkaasti ja yksi tärkeimmistä prioriteeteista on matkustajien houkuttelu takaisin joukkoliikenteen pariin. Edellä mainituista syistä Helsingin joukkoliikenteen lippujen hintoja ei tule tässä tilanteessa nostaa.

Selvityksen mukaan hinnoittelumallit vaikuttaisivat maankäyttöön nostamalla asumisen kysyntää alueilla, joilla joukkoliikennelippujen hinnat laskevat. Tätä voidaan pitää Helsingin vetovoiman kehittymisen näkökulmasta haasteena, vaikkakin kestävien kulkutapojen kulkutapaosuuden kasvaminen on ympäristön näkökulmasta positiivista. Tämäkään kehityskulku ei ole vaikutukseltaan ainoastaan positiivinen, koska tällöin lisääntyy pitkien moottoroitujen matkojen suorite. Pitkällä aikavälillä liikkumisen hinnan aleneminen voi johtaa yhdyskuntarakenteen hajautumiseen, sillä HSL arvioi tasatariffin vaikuttavan seudulla lievästi hajakeskittävästi. Tasatariffin myötä pidempien matkojen liikkumisen hinnan alentaminen todennäköisesti houkuttelisi muuttamaan kauemmas. Hajautuva yhdyskuntarakenne lisää autonkäyttötarvetta ja auton omistusta. Liikennemallitarkasteluissa pitkän aikavälin maankäyttövaikutukset eivät tule esille. Nämä vaikutukset ilmenisivät, mikäli liikennemallitarkastelua täydennettäisiin liikenteen ja maankäytön vuorovaikutusmallitarkasteluilla. Toisaalta tällaisia tarkasteluja tehtiin ”Spartacus” ja ”Propolis” EU-hankkeissa vuosituhannen alussa, jolloin Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta YTV oli yksi töiden rahoittajista. Tasatariffilla on selvitysten mukaan maankäyttöä hajauttava yhdyskuntarakenteelle kielteinen vaikutus ja se toimisi siis Helsingin strategisten tavoitteiden vastaisesti.

Ennen siirtymistä mihinkään uuteen vyöhykehinnoittelumalliin tarvitaan mallinnusta, joka ottaa huomioon uusien hinnoitteluvaihtoehtojen tuottamat pidemmän aikavälin maankäyttövaikutukset.

Tehdyistä hinnoitteluselvityksistä ei ilmene onko hinnoitteluvaihtoehtojen arvioinnissa otettu huomioon lippujen hintojen kohoamisen aiheuttama pitkän aikavälin kysyntäjousto matkustajamääriin. Lipunhintojen noston riskinä on aina joukkoliikenteen kysynnän pieneneminen. Tämä voi johtaa huonoon kierteeseen joukkoliikenteen käytön vähentyessä ja lipputulojen pienentyessä, minkä seurauksena palvelutasoa joudutaan laskemaan.

Liikennemalli yksin ei ole paras menetelmä hinnoittelun kehittämisen arviointiin, sillä menetelmä korostaa hinnoittelun vaikutusta käyttöön. Todellisuudessa ihmisten liikkumisvalintaan vaikuttaa joukkoliikenteen palvelutaso ja vuoroväli – erityisesti alueilla, joissa se on heikkoa.