Lausuntopyyntö, lakiehdotus kuntien yhteistyö merialueen alusöljy- ja aluskemikaalivahinkojen jälkitorjunnan järjestämisestä, ympäristöministeriö

Tausta

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi eräiden kuntien yhteistyöstä ja varautumisesta pelastuslain 111 a §:ssä tarkoitetun jälkitorjunnan järjestämisessä, kun kyseessä on merialueella tapahtuva suuri alusöljy- tai aluskemikaalivahinko, josta aiheutuu vakavaa vaaraa tai haittaa ympäristölle tai ihmisten terveydelle.

Voimassa olevat jälkitorjuntasäännökset koskevat nykyisin vain kivennäisöljypohjaisten tuotteiden aiheuttamien vahinkojen jälkitorjuntaa. Kuitenkin yhä useammat öljytuotteet perustuvat nyt ja tulevaisuudessa kokonaan tai pääosin muihin raaka-aineisiin kuin raakaöljyyn. Ottaen huomioon merellisen ympäristövahingon kasvaneen riskin sääntelyä olisi tarpeen yhdenmukaistaa riittävien jälkitorjuntatoimien varmistamiseksi siten, että viranomaisen jälkitorjunnan järjestämisvelvollisuus kattaisi myös muut kuin öljyn aiheuttamat merelliset ympäristövahingot.

Yhteistyövelvoite koskisi rannikkokuntia, jotka vastaisivat suurten alusöljy- ja aluskemikaalivahinkojen jälkitorjunnan järjestämisestä ja siihen varautumisesta yhteistyöalueittain. Helsingin kaupunki kuuluisi eteläiseen yhteistyöalueeseen yhdessä muiden Uudenmaan ja Kymmenlaakson maakunnan rannikkokuntien kanssa, joita ovat Espoo, Hanko, Helsinki, Inkoo, Kirkkonummi, Loviisa, Porvoo, Raasepori, Sipoo ja Siuntio sekä Hamina, Kotka, Pyhtää ja Virolahti. Osana jälkitorjuntaan varautumista, yhteistyöalueiden olisi laadittava varautumissuunnitelmat merialueen suurten alusöljy- ja aluskemikaalivahinkojen jälkitorjunnan järjestämiseksi.

Lausunto

Helsingin kaupunkiympäristön toimiala näkee lakiesityksen ja yhteistyön lisäämisen tarpeellisena. Helsinki on yksi Suomen vilkkaimmista satamakaupungeista, jonka lisäksi Helsingin edustalla kulkee merkittävä määrä muuta risteävää laivaliikennettä. Helsingin edustalla tapahtuvan meriliikenteen riskiprofiili on olennaisesti kasvanut viimevuosina (GNSS-häiriöt, varjolaivasto, AIS-manipulointi ym.).

Pohdintaa herättää kuitenkin kuntien roolin korostaminen hyvinvointialueiden pelastustoimintaan nähden. Kuten lakiesityksenkin luvussa 5 muut toteuttamisvaihtoehdot vaihtoehdossa 2 todetaan: hyvinvointialueen ollessa jälkitorjunnan järjestäjänä tehtävää hoitaisi isompi organisaatio eikä organisaatiorajat ylittävää yhteistyötä vaadittaisi samassa mittakaavassa, pelastustoiminnan ja jälkitorjunnan välistä vastuuvaihtoa ei tarvitsisi suorittaa, tehtävät ja vastuut olisivat selkeämmät, pelastustoimella on huomattavasti paremmat suorituskyvyt sekä osaaminen tilanteen johtamiseen ja pelastustoimi harjoittelee säännöllisesti. Esityksessä todetaan, että valtaosa pelastustoimen voimavaroista on sidottu pelastustoiminnan hoitamiseen, joten jälkitorjunta jouduttaisiin toteuttamaan valtaosin ulkopuolisten palveluntarjoajien toteuttaman ostopalveluna. Helsingin kaupungin osalta jälkitorjunnan edellyttämä kalusto ja osaaminen tulisi todennäköisesti oman liikelaitoksen tai ulkoisten palveluntuottajien puolelta eli käytännössä varautuminen perustuisi joka tapauksessa yhteistyöasiakirjoihin ja sopimuksiin. Tarkoituksenmukaisinta voisi siten olla, että jälkitorjunta olisi hyvinvointialueiden vastuulla ja velvoittaa kunnat antamaan asiantuntija-apua sekä tarvittaessa muuta virka-apua, jos se on tarpeen.

Kaupunkiympäristön toimiala esittääkin, että lainvalmistelussa tarkasteltaisiin vielä lakiesityksen vaihtoehtoja 2 ja 3.

Merellisessä toimintaympäristössä kuntarajat ylittävä yhteistyö on ratkaisevan tärkeää ja ympäristövahinkoihin varautumisen teemassa yhteistyölle on selkeä tarve. Kuntien ja hyvinvointialueiden välisen yhteistyön kehittämisen lisäksi on tarkoituksenmukaista osallistaa vahingontorjuntaan ennakoivasti myös muut merellä ammattimaisesti liikkuvat toimijat, kuten vesiliikenteen ammattilaiset (esimerkiksi yhteisharjoitusten muodossa). Lisäksi yhteistyö erilaisten järjestöjen kuten WWF:n kanssa on todennäköisesti ratkaisevan tärkeää.

Jälki-Lain 1 § lain tarkoitus

Helsingin kaupunkiympäristön toimiala näkee lain tarkoituksen olevan tarkoituksenmukainen ja kannatettava. Yhteistyötä tehostamalla voidaan todennäköisesti vähentää vahingoista aiheutuvaa haittaa.

Jälki-lain 2 § Soveltamisala

Epäselväksi jää, mitä tarkoitetaan suurella alusöljy- ja aluskemikaalivahingolla.

Jälki-lain 3 § jälkitorjunnan yhteistyöalueet

Yhteistyöalueiden muodostamisessa ja niiden resursoinnissa tulisi huomioida alueelliset erityispiirteet mm. väestömäärän, yhteiskunnallisten vaikutusten sekä alueen riskiprofiili eli potentiaaliset öljyvahingon lähteet.

Jälki-Lain 4 § varautuminen

Pykälää tulisi tarkentaa esimerkiksi yhdenmukaistamalla se päivityksessä olevan valmiuslain varautumisvelvoitteiden mukaisiksi.

Jälki-lain 5 § varautumissuunnitelma

Lain tuoma velvollisuus yhteistyöalueen varautumissuunnitelman laatimiseen sekä vaatimus varautua myös muilla toimenpiteillä jälkitorjunnan alusöljy- ja uutena myös aluskemikaalivahinkojen jälkitorjunnan järjestämiseen edellyttää, että asiaan osoitetaan nykyistä enemmän resursseja. Lakiuudistus lisää siten kaupungin kustannuksia. Esityksessä tosin mainitaan, että ympäristöministeriö voi myöntää valtionavustusta suunnitelman laatimiseen, mutta muuhun varautumiseen liittyvien kustannusten korvaamista ei esityksessä huomioida.

Pelastuslain 111 a § öljyvahinkojen ja aluskemikaalivahinkojen jälkitorjunta

Ehdotuksen mukaan kunta vastaisi jatkossa myös ympäristölle tai ihmisten terveydelle vakavaa vaaraa tai haittaa aiheuttavan aluskemikaalivahingon jälkitorjunnasta, johon kuuluu pilaantuneen maaperän, pohjaveden ja rannikon puhdistaminen ja kunnostaminen. Lainkohta jää osin epäselväksi. Kemikaalivahinko voi aiheuttaa merialueella vakavaa haittaa ympäristölle, mutta esim. sen maaperää pilaava vaikutus voi olla hyvinkin vähäinen. Epäselvää on, sisältääkö jälkitorjunta myös ympäristönsuojelulain mukaisen pilaantuneen maaperän puhdistamisen ja milloin voidaan todeta jälkitorjunnan päättyneen. Selkeämpää olisi, että pilaantuneen maa-alueen puhdistamisvelvollinen menisi ympäristönsuojelulain mukaisesti.

Varautumissuunnitelmien laatimiseen liittyvä rahoitus

Varautuminen on muutakin kuin suunnittelua. Siihen sisältyy yleensä riskien arviointia, resurssien varaamista, kalustoinvestointeja, tila- ja aluevarauksia, varautumissopimusten laadintaa, henkilöstön kouluttamista ja harjoittelua. Tämä kaikki vaatii aikaa, henkilöstöä ja rahaa, joka tulisi huomioida rahoitusmallin suunnittelussa. Kustannusvaikutukset eivät saa kaatua yksinomaan kuntien harteille ja ympäristövahinkorahaston kyky tukea kuntia tulee olla riittävä ja viivytyksetön.

Muita huomioita

Pelastuslain 2 §:n jälkitorjunnan määritelmään ei ole ehdotettu muutoksia, vaikka nyt ehdotettavassa muutoksessa jälkitorjunnassa puhutaan alusöljyvahinkojen lisäksi myös aluskemikaalivahingoista. Aluskemikaalivahingon jälkitorjunnan määritelmän olisi tarkoituksenmukaista sijaita pelastuslain 2 §:ssä.

Helsingin rooli tullee korostumaan merkittävästi sekä oman yhteistyöalueensa, mutta myös muidenkin yhteistyöalueiden valmiuden kannalta. Todennäköistä on, että esimerkiksi erilaiset jätteet ja kemikaalit kulkevat Helsingin kautta. Vaikutukset on siis huomioitava myös jätehuoltosuunnitelmissa ja kapasiteetissa.

Asia:
Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi eräiden kuntien yhteistyöstä merialueen suurten alusöljy- ja aluskemikaalivahinkojen jälkitorjunnan järjestämisessä sekä laiksi pelastuslain 111 a §:n muuttamisesta

Diaarinumero: VN/22156/2020

Vastaaja: Helsingin kaupungin pelastuslaitos

1. Yleinen kanta

Helsingin kaupungin pelastuslaitos pitää esitysluonnosta tarpeellisena ja perusteltuna. Merialueiden vahinkoriskit ovat lisääntyneet muun muassa meriliikenteen muutosten, Suomenlahdella havaittujen GNSS-häiriöiden sekä niin sanotun Venäjän varjolaivaston toiminnan vuoksi. Tämä edellyttää nykyistä selkeämpää ja vahvempaa varautumista jälkitorjunnan järjestämiseen.

Helsingin kaupungin pelastuslaitoksen näkemyksen mukaan kunnilla, esimerkkinä Helsingin kaupunki, ei nykyisellään välttämättä ole riittäviä voimavaroja huolehtia jälkitorjunnasta vastuullaan olevalla alueella. Lisäksi käytännössä on havaittu epäselvyyttä jälkitorjunnasta vastaavan viranhaltijan
nimeämisessä sekä jälkitorjuntaa koskevassa suunnittelussa.

Pelastuslaitos pitää erityisen tärkeänä, että pelastuslain 111 a §:ää täydennetään kunnan vastuulla järjestää myös ympäristölle tai ihmisten terveydelle vakavaa vaaraa tai haittaa aiheuttavien aluskemikaalivahinkojen jälkitorjunta esitysluonnoksessa ehdotetulla tavalla.

2. Yhteistyöaluejako

Esitysluonnoksessa rannikkokunnat jaetaan kolmeen yhteistyöalueeseen, joista eteläinen yhteistyöalue muodostuu Uudenmaan ja Kymenlaakson rannikkokunnista.

Helsingin kaupungin pelastuslaitos puoltaa ehdotettua yhteistyöaluejakoa. Pelastuslaitoksen näkemyksen mukaan yhteistyöaluejako selkeyttää ja tehostaa jälkitorjunnan suunnittelua ja toteuttamista. Ehdotetut yhteistyöalueet perustuvat nykyiseen pelastustoiminnan yhteistyöaluejakoon, mikä osaltaan mahdollistaa pelastustoiminnan ja jälkitorjunnan rajapintoja koskevien alueellisten ohjeistusten yhtenäistämisen.

3. Velvoite varautumissuunnittelusta

Helsingin kaupungin pelastuslaitos kannattaa velvoitetta laatia
yhteistyöaluekohtainen varautumissuunnitelma, jota päivitetään säännöllisesti, esimerkiksi viiden vuoden välein.

Pelastuslaitos pitää tärkeänä, että suunnitelmissa otetaan huomioon eri kuntien resurssit, kalusto, henkilöstö ja erityispiirteet. Lisäksi suunnitelmista tulee ilmetä selkeästi jälkitorjunnasta vastaavat viranhaltijat. Suunnitelmissa tulee myös
kuvata menettelytapa, jolla johtovastuun siirtäminen pelastustoiminnasta jälkitorjuntaan toteutetaan käytännössä.

4. Pelastuslain 111 a §:n laajentaminen

Helsingin kaupungin pelastuslaitos puoltaa pelastuslain 111 a §:n laajentamista siten, että se kattaa myös aluskemikaalivahingot.

5. Taloudellisten vaikutusten huomiointi

Helsingin kaupungin pelastuslaitos pitää myönteisenä sitä, että kunnille annetaan mahdollisuus saada erillisrahoitusta suunnitelmien laatimista tai teettämistä varten. Tämä parantaa kuntien välistä yhdenvertaisuutta, turvaa valtakunnallisesti tarvittavien torjuntajärjestelyjen vähimmäistason ja
mahdollistaa laadukkaiden suunnitelmien laatimisen myös taloudellisesti pienemmissä kunnissa.

6. Jälkitorjunnan järjestämistehtävän siirtäminen
hyvinvointialueen pelastustoimelle (vaihtoehto 2)

Vaihtoehdossa 2 jälkitorjunnan järjestämistehtävä osoitettaisiin
hyvinvointialueiden pelastustoimelle uutena tehtävänä. Tällöin hyvinvointialueen pelastustoimi vastaisi öljyvahinkojen sekä muiden haitallisten aineiden torjunnasta kokonaisuudessaan.

Helsingin kaupungin pelastuslaitos ei kannata jälkitorjunnan järjestämistehtävän siirtämistä hyvinvointialueiden pelastustoimelle. Perusteluna tälle on, ettei pelastuslaitoksilla ole nykyisellään riittäviä resursseja eikä kaikilta osin sellaista
osaamista, jota jälkitorjunnan kaikkien osa-alueiden hoitaminen edellyttää. Käytännössä jälkitorjunta jouduttaisiin toteuttamaan pääosin ulkopuolisten palveluntarjoajien ostopalveluina, sillä nykyinen operatiivinen henkilöstö, jolle myös pitkäkestoinen jälkitorjuntatyö osoitettaisiin, on henkilöresurssien,
kaluston ja ympäristöteknisen osaamisen osalta mitoitettu, suunniteltu ja koulutettu ensisijaisesti kiireellisen pelastustoiminnan tarpeisiin.

7. Jälkitorjuntasääntelyn jatkotarkastelu
Helsingin kaupungin pelastuslaitos pitää myös perusteltuna esityksen luvussa

5.1.1 esitettyä pohdintaa siitä, tulisiko lainsäädäntöä myöhemmin laajentaa koskemaan kaikkia kemikaalivahinkoja.

Esityksen nykyinen rajaus jättää maalla tapahtuvat kemikaalionnettomuudet erilliseen vastuukokonaisuuteen, vaikka niiden ympäristövaikutukset ja torjuntavaatimukset voivat olla yhtä vaativia kuin kivennäisöljystä aiheutuvissa
onnettomuuksissa. Helsingin kaupungin pelastuslaitoksen näkemyksen mukaan tätä kokonaisuutta tulisi selvittää jatkovalmistelussa.