Lausuntopyyntö, pitkäaikaistyöttömien osaamisen kehittäminen vuosina 2026-2028, työ- ja elinkeinoministeriö

Elinkeinojohtaja päätti antaa seuraavan lausunnon työ- ja elinkeinoministeriölle valtioneuvoston asetuksesta valtionavustuksesta työvoimaviranomaiselle pitkäaikaistyöttömien osaamisen kehittämiseksi vuosina 2026-2028.

Lausunto

Yleisesti

Pitkäaikaistyöttömyyden lisääntyminen on yksi merkittävimmistä työmarkkinoilla viime vuosien aikana tapahtuneista ilmiöistä. Pitkäaikaistyöttömien työmarkkinamahdollisuuksien parantamiseen tulee panostaa ja työttömien osaamisen kehittäminen on yksi keskeisistä tavoista toteuttaa tavoitetta.

Esitetyn kaltaiset erilliset valtionavustukset ovat ongelmallisia työvoimapalveluiden järjestämisen pitkäkestoisen vaikuttavuuden saavuttamiselle. Työvoimapalveluiden järjestämiseen annettava lisärahoitus tulee lähtökohtaisesti antaa kuntien peruspalveluiden valtionosuuksien lisäyksinä. Työvoimapalvelu-uudistuksen keskeisenä perusteena oli päättely, että kunnat osaavat parhaiten tunnistaa kuntalaistensa palvelutarpeita ja järjestää juuri heidän tarpeisiinsa soveltuvia palveluita. Valtionosuuksien lisäykset mahdollistavat parhaimmalla tavalla pitkäkestoisen ja vakaan toimintamallin, jolla voidaan saavuttaa vaikuttavimpia työllisyysvaikutuksia.

Osaamissetelin kaltaiset väliaikaiset erilliset instrumentit luovat päällekkäisyyksiä kuntien jo olemassa olevien osaamisen kehittämisen palveluiden kanssa. Hieman eri kriteeristöä käyttävät samankaltaiset instrumentit vaikeuttavat asiakkaiden ymmärrystä heidän käytössään olevista mahdollisuuksista ja tukikeinoista. Uhkana on palveluiden pirstoutuminen, jolloin tuen tarpeessa olevat eivät löydä heille sopivinta palvelua. Lopputuloksena on palveluiden alikäyttö tai asiakkaiden ohjautuminen heille huonommin soveltuvien palveluiden piiriin.

Jos esitetty valtionavustus toteutetaan, tulee valtionavustuksesta järjestää dataan perustuva vaikuttavuusarviointi, jossa arvioidaan valtionavustuksen työllistymisvaikutus osallistuneille pitkäaikaistyöttömille.

Osaamissetelin käyttökohteet

Osaamissetelin käyttöä rajoittaa valtionavustuksiin liittyvä kielto (8 § 3 momentti) hyödyntää avustusta sellaisiin palveluiden kustannuksiin, joihin myönnetään valtionosuutta tai muuta valtion rahoitusta. Säädös rajoittaa merkittävästi kuntien mahdollisuuksia hankkia valmennus- tai koulutuspalveluita pitkäaikaistyöttömille osaamissetelin rahoituksen turvin. Koska järjestämislaissa olevat palvelumääritelmät ovat väljiä, rajaa säädös lähes kaikki työvoimaviranomaisen itse hankkimat palvelut osaamissetelin ulkopuolelle.

Järjestämislain väljä sääntely on ehdottoman kannatettavaa ja päällekkäisen rahoituksen kielto korostaakin osaamissetelin kaltaisten erillisinstrumenttien ongelmallisuutta. Jos vastaava rahoitus olisi myönnetty peruspalveluiden valtionosuuksien lisäyksenä, olisi osaamisseteliin soveltuvaa palveluvalikoimaa voitu laajentaa huomattavasti.

Asetusluonnoksen mukaan osaamisseteliä olisi mahdollista käyttää maksullisten yksityisten uraohjaus- ja valmennuspalveluihin sekä enintään kuusi kuukautta kestävien maksullisten ammatillisia valmiuksia antavien tai yritystoimintaa tukevien opintoihin. Osaamissetelistä hyötyisivät lähinnä lähempänä työmarkkinoita olevat pitkäaikaistyöttömät. Uhkana on työllistymistä edistävien palveluiden kasaantuminen samoille henkilöille, kun huomioidaan viime aikoina tehdyt uudistukset muun muassa avoimien opintojen suorittamisesta työttömyysetuudella. 

Valtionavustus ja osaamisseteli ei sen ehdotetussa muodossa ratkaise rakenteellisen työttömyyden ongelmaa. Pidempään työttömänä olleiden osalta palvelutarpeet eivät usein kuitenkaan rajoitu vain ammatillisen osaamisen puutteisiin. Palvelutarpeet voivat usein edellyttää monialaista ja pitkäkestoista rinnalla kulkemista, jota puolenkaan vuoden uraohjaus- ja valmennuspalvelu ei riitä täyttämään. Lisäksi tulisi paremmin kotimaisten kielten heikompaan osaamiseen liittyvät työllistymisen hidasteet. Jokaisessa instrumentissa tulisi olla mahdollisuutena kielitaidon parantaminen ja vahva kielituki.
 

Osaamissetelin myöntäminen

Perustelumuistion mukaan osaamissetelin myöntäminen lisäisi vähäisissä määrin työvoimaviran-omaisen työtä. Helsingin arvion mukaan setelin myöntäminen lisäisi hallinnollista työtä huomattavasti arviota enemmän. Verrokkina osaamissetelin myöntämisestä voidaan käyttää yli 55-vuotiaiden muutosturvakoulutuksen myöntöprosessia. Yksittäisen muutosturvakoulutuksen järjestäminen eri työvaiheineen voi kestää jopa kuukausia ja viedä useita henkilötyöpäiviä. Osaamissetelin osalta odotettavissa on, että yksittäinen setelin myöntäminen voi myös viedä useamman henkilötyöpäivän ajan, kun otetaan huomioon neuvonta, sopiminen palvelusta asiakkaan kanssa, palvelun soveltuvuuden tarkistaminen, kirjaukset ja laskutus. 

Osaamisseteli olisi juridisesti hyvin erilainen kuin esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon palveluseteli. Osaamisseteli ei olisi markkinointinimestään huolimatta varsinaisesti seteli vaan sen käyttö olisi tavanomaista julkista hankintaa, mikä itsessään rajoittaa valtionavustuksen käyttömahdollisuuksia. Suurissa kaupungit palveluiden volyymit kasvavat helposti suuriksi, jolloin tulee huomioida hankintalain sääntely. Suorahankinnat eivät ole mahdollisia Helsingin asiakasmäärillä. Hankinta viivästyttää palveluiden toimeenpanoa, mikä tulisi huomioida asetuksen voimassaolon aikataulua suunniteltaessa.

Osaamissetelin käyttötarkoituksen rajauksesta ja setelin myöntämiseen kuluvasta hallinnollisesta työmäärästä johtuen on hyvin mahdollista, että setelin käyttöasteet tulevat jäämään asetusluonnoksessa ennakoidusta.
 

Työ- ja elinkeinoministeriö pyytää lausunto ehdotuksesta valtioneuvoston asetukseksi valtionavustuksesta työvoimaviranomaiselle pitkäaikaistyöttömien osaamisen kehittämiseksi vuosina 2026–2028. Valtioneuvoston asetuksen on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2026 aikana.

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen vuosien 2027–2030 valtiontalouden kehyspäätöksen linjauksen mukaan hallitus varaa 20 miljoonaa osaamisen kehittämiseen ottamalla käyttöön osaamissetelin täydennyskoulutukseen yli 25-vuotiaille pitkäaikaistyöttömille.  

Asetuksessa ehdotetaan säädettävän valtionavustuksesta työvoimaviranomaisille pitkäaikaistyöttömien osaamisen kehittämiseksi (ns. osaamisseteli). Avustus myönnettäisiin työvoimaviranomaiselle valtionavustuslain (688/2001) 5 §:n 3 momentin mukaisena erityisavustuksena ja työvoimaviranomaiset voisivat käyttää sitä pitkäaikaistyöttömien osaamisen kehittämiseksi tarkoitettujen palveluiden järjestämiseen. Valtionapuviranomaisena toimisi Uudenmaan elinvoimakeskus ja maksatuksesta sekä takaisinperinnästä vastaisi Työllisyys-, kehittämis- ja hallintokeskus.

Hallintosäännön 19 luvun 5 §:n mukaan kaupunginhallitus antaa kaupungin lausunnot ulkopuoliselle. Asian periaatteellisen ja taloudellisen merkityksen ollessa vähäinen, kaupungin lausunnot antaa se kaupungin viranomainen, jonka tehtäviin asia kuuluu.

Hallintosäännön 4 luvun 2 §:n mukaan elinkeino-osasto huolehtii työllisyys-, maahanmuutto- ja kotoutumisasioista. 5 luvun 3 §:n mukaan elinkeino-osastoa johtaa elinkeinojohtaja.