Lausunto opetus- ja kulttuuriministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi oppilas- ja opiskelijahuoltolain muuttamisesta

Kaupunginhallitus päätti panna asian pöydälle.

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala antaa seuraavan lausunnon kaupunginhallitukselle:

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala kannattaa esityksessä esitetyistä vaihtoehdoista ratkaisua, jossa tarjotaan opiskeluhuollon kuraattori- ja psykologipalvelut ammatillista perustutkintoa tai sen osaa suorittaville sekä valmentavien koulutusten opiskelijoille. Edellytyksenä on, että mallista ei synny lisäkustannuksia kunnille.

Hallituksen esityksen taustaa

Hallituksen esityksessä laiksi oppilas- ja opiskelijahuoltolain muuttamisesta ehdotetaan, että oikeus oppilas- ja opiskelijahuoltolain mukaisiin kuraattori- ja psykologipalveluihin laajennettaisiin koskemaan kaikkia ammatillista perustutkintoa suorittavia opiskelijoita ja valmentavassa koulutuksessa olevia opiskelijoita. Esitetty muutos on ammatillisen koulutuksen opiskeluhuollon kannalta kokonaisuudessaan tarpeellinen. Muutos liittyy uudistukseen, jonka myötä siirrytään yhteen tapaan suorittaa ammatillinen tutkinto. Yhteen tutkinnon suorittamistapaan siirtymisen myötä oppilas- ja opiskelijahuoltolain soveltamisalaa ei ole enää ammatillisen koulutuksen osalta mahdollista määritellä sovellettavan lainsäädännön ja tutkinnon suorittamistavan perusteella. Oppilas- ja opiskelijahuoltolakia muutettaisiin siten, että oikeus oppilas- ja opiskelijahuoltolain mukaisiin kuraattori- ja psykologipalveluihin laajennettaisiin koskemaan kaikkia ammatillista perustutkintoa suorittavia opiskelijoita ja valmentavassa koulutuksessa olevia opiskelijoita. Esityksen mukaan oikeudet opiskeluhuoltopalveluihin tulisivat ammatillisen koulutuksen uudistuksen myötä yhdistyvissä nuorten ja aikuisten koulutuksissa yhtäläisiksi, jota ne nykyisen voimassa olevan lain perusteella eivät ole.

Nykytilanteessa samaa tutkintoa samalla koulutuksen järjestäjällä suorittavat opiskelijat voivat olla eri asemassa opintososiaalisia etuuksia myönnettäessä riippuen siitä, järjestetäänkö koulutusta ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain nojalla vai ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain nojalla.

Nykyisen lain mukaan kunnat vastaavat opiskeluhuoltopalveluiden järjestämisestä.

Hallituksen esityksessä esitellään kolme vaihtoehtoa

1) Palvelujen piiriin tulisivat lisäksi nykyisin näyttötutkintona ammatillista perustutkintoa (ns. aikuiskoulutus), ammattitutkintoa ja erikoisammattitutkintoa suorittavat. Kustannusvaikutus olisi noin 13 milj. euroa.

2) Palvelujen piiriin tulisivat ammatillista perustutkintoa tai sen osaa suorittavia opiskelijoita sekä valmentavien koulutusten opiskelijoita. Opiskelijahuollon psykologi- ja kuraattoripalvelujen ulkopuolelle jäisivät siis ammatti- ja erikoisammattitutkintoihin valmistavan tutkintokoulutuksen ja muun tutkintoon johtamattoman koulutuksen opiskelijat. Kustannusvaikutus olisi noin 5 milj. euroa.

3) Palvelujen piiriin kuuluisivat vain ammatillista perustutkintoa ja valmentavia koulutuksia suorittavat opiskelijat, mutta ulkopuolelle rajattaisiin oppisopimuksena koulutusta suorittavat opiskelijat.

Hallituksen esityksessä kannatetaan vaihtoehtoa kaksi.

Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala kannattaa vaihtoehtoa kaksi

Helsingin kaupungin kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää esitetyistä vaihtoehdoista kannatettavimpana toisena vaihtoehtona esitettyä ratkaisua, jossa tarjotaan opiskeluhuollon kuraattori- ja psykologipalvelut ammatillista perustutkintoa tai sen osaa suorittaville sekä valmentavien koulutusten opiskelijoille. Ratkaisu, että oikeus oppilas- ja opiskelijahuoltolain mukaisia kuraattori- ja psykologipalveluja laajennetaan koskemaan kaikkia ammatillista perustutkintoa suorittavia opiskelijoita sekä valmentavassa koulutuksessa olevia opiskelijoita, poistaa ongelmat palveluiden saatavuudessa samassa tilanteessa oleville opiskelijoille ja edistää siten yhdenvertaisuutta ja opintojen valmistumista. On tärkeää panostaa ongelmien ennaltaehkäisyyn ja varhaiseen puuttumiseen. Uusi laki ammatillisesta koulutuksesta yhdistää eri koulutusmuotoja ja palveluiden yhdenvertaisen saatavuuden vuoksi on hyvä, että oppilas- ja opiskelijahuoltolaki on yhdenmukainen tämän kanssa.

Vaihtoehto kaksi laajentaa psykologi- ja kuraattoripalveluiden piiriin tulevien opiskelijoiden määrää. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää ehdottoman tärkeänä, että palvelun laajennuksen kustannukset eivät tule kuntien maksettavaksi.

Vaihtoehto yksi laajentaisi palvelujen saatavuutta liikaa, koskien esimerkiksi jo työelämässä olevia aikuisia. Vaihtoehto kolme rajaisi pois oppisopimuksella opiskelevat, mutta tätä ei pidetä kannatettavana. Oppisopimuksella opiskelevilla tuen tarpeet ovat samanlaisia kuin muissakin koulutusmuodoissa opiskelevilla. Oppisopimuskoulusta tehdään myös erilaisina yhdistelminä muiden koulutusmuotojen kanssa ja opiskelijat siirtyvät koulutusmuodosta toiseen. Tukipalvelujen tulisi olla näissäkin tilanteissa saatavilla.

Esityksen kustannusvaikutukset

Muutosesitys lisää opiskeluhuollon kustannuksia, jotka tulisi korvata täysimääräisenä kunnille. Esityksessä esitettyä arviota seuraten Helsingin kaupungissa ammatillisen koulutuksen opiskeluhuollon kustannukset psykologi- ja kuraattoripalveluissa nousisivat nykyisestä noin 2,2 miljoonasta kolmeen miljoonaan.

Muutosesityksen arvio perustuu vuoden 2014 tietoihin, jolloin esityksen mukaiset kuraattori- ja psykologipalvelut olisivat koskeneet koko Suomessa 178 705 opiskelijaa. Voimassa olevan oppilas- ja opiskelijahuoltolain palvelujen piiriin kuuluviin opiskelijoihin olisi tullut 48 705 opiskelijaa lisää.

Helsingin kaupunki eroaa kuitenkin toimintaympäristönä muusta Suomesta ja kustannukset saattavat olla suuremmat kuin keskimäärin Suomessa. Helsingissä on paljon enemmän koulutuksen järjestäjiä kuin muissa kunnissa ja monet muualla toimivista oppilaitoksista toimivat myös Helsingissä, mikä tekee opiskelijamäärien arvioinnista ja ennustamisesta vaikeaa. Helsingissä on myös paljon koulutuksenjärjestäjiä, joiden opiskelijamäärät ovat hyvin pieniä. Palvelut pitää turvata näiden opiskelijoille, mikä saattaa lisätä kustannuksia. Epävarmuutta kustannusten arviointiin tuo lisäksi ammatillisen koulutuksen uudistus, jonka vaikutuksia opiskelijamääriin ei vielä tiedetä.

Helsingissä on enemmän maahanmuuttajia ja turvapaikan saaneita kuin muualla Suomessa. Maahanmuuttajat ja turvapaikan saaneet tarvitsevat psykologi- ja kuraattoripalveluita yleensä enemmän ja heidän tarpeensa asettavat uusia haasteita psykologi- ja kuraattoripalveluille. Todennäköisesti Helsingissä psykologi ja kuraattoripalveluiden kustannukset ovat muuta maata suuremmat. Helsingin näkökulmasta on siis ensiarvoisen tärkeää, että esityksen mukaisen mallin toteutuessa kustannukset eivät tule kaupungin maksettavaksi.

Perustelut psykologi ja kuraattoripalveluiden laajentamiselle

Opiskeluhuollon tilanne on jo pitkään ollut opiskelijoiden kannalta epätasa-arvoinen. Opintojen etenemisen esteet, kuten taloudelliset ja sosiaaliset haasteet ja ongelmat, mielenterveyden ongelmat, vaikeudet oman elämän hallinnassa jne. ovat opiskelijoilla samanlaisia huolimatta koulutusmuodosta. On kaikkien kannalta epäedullista kysyä koulutusmuotoa opiskeluhuollollisen palvelun tarpeen ilmetessä ja evätä palvelu koulutusmuodon perusteella. Yhtäläiset oikeudet opiskeluhuoltoon ovat kaikkien kannalta edulliset ja säästävät pidemmällä aikavälillä kustannuksia.

Esityksessä oleva mitoitussuositus (780 opiskelijaa/kuraattori ja 1000 opiskelijaa/psykologi) on tarkoituksenmukainen. Esityksen mukaan täysi-ikäisten opiskelijoiden tarve esim. kuraattorin palveluihin saattaa olla vähäisempi kuin nuorten. Täysi-ikäisillä opiskelijoilla on kuitenkin eri tyyppisiä palvelun tarpeita kuin nuorilla. Esimerkiksi maahanmuuttajien ja turvapaikan saaneiden opiskeluhuollolliset tarpeet asettavat uusia vaatimuksia opiskeluhuollon järjestämiselle. Lisäksi perustutkinnon suorittamista aloittavilla aikuisilla on usein taustalla keskeytyneitä koulutuksia, oppimisvaikeuksia tai muita opintojen etenemistä vaikeuttavia syitä. Tarve palvelun laajentamiselle on selkeä ja resurssit suhteessa opiskelijamääriin on syytä pitää samalla tasolla kuin ennenkin.

Opiskeluhuollon liittyminen opiskeluterveydenhuoltoon

Opiskeluhuoltoon kuuluu myös opiskeluterveydenhuolto ja esityksessä olevissa vaihtoehdoissa se sisältyy opiskelijoille tarjottaviin palveluihin. Hallituksen esitysluonnoksessa todetaan, että esityksen antohetkellä käsittelyssä oleva sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistus saattaa aiheuttaa muutoksia oppilas- ja opiskelijahuoltolakiin ja esitys on laadittu voimassa olevan lainsäädännön pohjalta. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala pitää tärkeänä, että opiskeluterveydenhuoltopalvelut turvataan samojen periaatteiden mukaisesti kuin psykologi- ja kuraattoripalvelutkin. Tällä hetkellä opiskeluterveydenhuollon järjestäminen kuuluu kunnille. Hallituksen esityksen laskelmissa ei ole otettu huomioon kustannuksia, jotka syntyisivät opiskeluterveydenhuoltopalveluiden järjestämisestä esityksen mukaisesti.

Helsingin kaupunginhallitus pyytää lausuntoa opetus-ja kulttuuriministeriön lähettämästä lausuntopyynnöstä esitykseksi oppilas- ja opiskelijahuoltolain muuttamisesta. Luonnos hallituksen esitykseksi liittyy ammatillisen koulutuksen reformiin (HE 39/2017 vp). Sosiaali- ja terveystoimiala antaa lausunnon kaupunginhallitukselle oman toimialan näkökulmasta.

Yleistä lain muuttamisen tarpeesta

Sosiaali- ja terveystoimiala toteaa lausuntonsa aluksi, että oppilas- ja opiskelijahuoltolain sisällön muuttaminen vastaamaan lakiehdotusta ammatillisen koulutuksen reformiksi on välttämätön, koska ammatillisen koulutuksen ja oppilas- ja opiskelijahuollon lakien sisältöjen tulee olla linjassa keskenään.

Lakiesityksessä ammatillisen koulutuksen reformiksi esitetään ammatillista koulutusta koskevien säädöksien kokoamista yhteen lakiin nykyisen kahden lain sijasta. Lakimuutos merkitsee oppilas- ja opiskelijahuollon palvelujen laajentumista myös aikuiskoulutuksessa opiskeleville. Kaksi erillistä lakia ovat aiheuttaneet arkityössä haasteita oppilas- ja opiskelijahuollon palvelujen linjaamisessa ja ovat myös asettaneet opiskelijat eriarvoiseen asemaan opiskellessaan samaa tutkintoa. Muutos selkeyttää myös opiskeluterveydenhuollon yhteistyötä oppilaitosten kuraattoreiden ja psykologien kanssa.

Keskeiset ehdotukset

Esityksen yleisperusteluosassa esitetään kolme oppilas- ja opiskelijahuoltolain muutoksen toteuttamisvaihtoehtoa:

1) Esitetään koskemaan kaikkia ammatillisen koulutuksen opiskelijoita tai kaikkia tutkintokoulutuksen opiskelijoita. Uusina kohderyhminä opiskelijahuollon psykologi- ja kuraattoripalvelujen piiriin tulisivat nykyisin näyttötutkintona ammatillista perustutkintoa, ammattitutkintoa ja erikoisammattitutkintoa suorittavat. Kustannusvaikutus olisi noin 13 milj. euroa.

2) Esitetään koskemaan ammatillista perustutkintoa tai sen osaa suorittavia opiskelijoita sekä valmentavien koulutusten opiskelijoita. Opiskelijahuollon psykologi- ja kuraattoripalvelujen ulkopuolelle jäisivät siis ammatti- ja erikoisammattitutkintoihin valmistavan tutkintokoulutuksen ja muun tutkintoon johtamattoman koulutuksen opiskelijat. Kustannusvaikutus olisi noin 5 milj. euroa.

3) Esitetään koskemaan vain ammatillista perustutkintoa ja valmentavia koulutuksia suorittavia opiskelijoita. Ulkopuolelle rajataan pois oppisopimuksena koulutusta suorittavat opiskelijat. Ei kustannusvaikutuksia.

Lausunnolla olevassa luonnoksessa on päädytty esittämään vaihtoehtoa nro 2. Ehdotuksen ulkopuolelle jäisivät ammatti- ja erikoisammattitutkintojen koulutus sekä muu tutkintoon johtamaton koulutus. Palvelujen piiriin pääsisivät sen sijaan ammatillista perustutkintoa näyttötutkintona suorittavat ja perustutkintoa työvoimakoulutuksena suorittavat opiskelijat.

Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveystoimiala pitää vaihtoehtoa nro 2 tarkoituksenmukaisimpana ratkaisuna ottaen huomioon palvelun piirin tulevat uudet opiskelijaryhmät ja heidän tarpeensa oppilashuoltoon sekä yhteistyön opiskeluterveydenhuollon kanssa. Myös 5 milj. euron lisäkustannusta psykologi- ja kuraattoripalvelujen lisäämisessä kansallisella tasolla voidaan pitää kohtuullisena.

Esityksen vaikutukset

Lain piirin tulevan opiskelijamäärän lisääntyessä tarvitaan lisää kuraattoreja ja psykologeja. Psykologi- ja kuraattoritoiminnan laajentamisesta vaihtoehdon 2 mukaan on laskettu aiheutuvan kustannuksia ja lisäresurssitarpeita kunnille. Kuraattoreiden ja psykologien saatavuudessa voi olla myös haasteita. Esityksessä todetaan kuitenkin, että palvelujen tarjoaminen riittävän varhain tuo kustannussäästöjä pitkällä aikavälillä. Muutoksella voi olla myönteisiä vaikutuksia nuorten osallisuuteen ja työllisyyteen. Helsingin sosiaali- ja terveystoimiala yhtyy näihin näkemyksiin.

Lakiesityksessä käsitellään muutostarpeita ainoastaan psykologi- ja kuraattoripalveluissa. Oppilashuolto pitää sisällään myös kuntien sosiaali- ja terveystoimialaan kuuluvan opiskeluterveydenhuollon. Opiskeluhuollon laajentaminen voi tarkoittaa tarvetta lisätä opiskeluterveydenhuollon resursseja, mikä aiheuttaa sosiaali- ja terveystoimille kustannuksia. Näitä kustannusvaikutuksia ei esityksessä nosteta esille. Helsingin sosiaali- ja terveystoimialan näkemys on, että muutoksen kustannus- ja resurssivaikutus oppilashuoltoon tulee arvioida kokonaisuutena, jossa opiskeluterveydenhuollon kustannukset ovat mukana.

Helsingin sosiaali- ja terveystoimiala pitää hyvänä sitä, että esityksen yleisperusteluissa on maininta maakunnallisen sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistuksesta. Perusteluissa todetaan, että sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistus saattaa aiheuttaa muutoksia oppilas- ja opiskelijahuoltolakiin ja muutoksen tarvetta tullaan arvioimaan erikseen eduskunnan hyväksyttyä sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä koskevan lakiesityksen.

Opiskelu ja koulutus tulevaisuudessa rakentuvat erilaisista toteutustavoista ja kokonaisuuksista, joissa voidaan yhdistellä eri tutkintoja tai niiden osia. Jatkossa on tärkeää seurata tilastollisesti erilaisten opintomuotojen toteutumista ja niissä ilmeneviä haasteita, jotta voidaan arvioida tarvetta oppilas- ja opiskeluhuollon muutoksille. Opiskeluhuollon palvelut ovat tärkeitä tukimuotoja opiskelijoille.

Helsingin sosiaali- ja terveystoimiala nostaa esille huolen osan koulutuksen ja työelämän ulkopuolella olevien nuorten (ns. NEET-nuoret) jäämisestä oppilashuollon ja työterveyshuollon ulkopuolelle. Kuntien tulee ottaa huomion myös näiden nuorten tarpeet ja tarjota heille aktiivisesti palveluja. Lopuksi todettakoon, että Helsingissä opiskeluterveydenhuollon palveluja on viime vuosina jo tarjottu vaihtoehdossa nro 2 esiin nostetuille opiskelijaryhmille sekä myös NEET-nuorille. NEET-terveystarkastustoimintaa on toteutettu vuodesta 2013 lähtien vuosittain noin 2000:lle 16-29 -vuotiaalle nuorelle. Aikuislukioissa päätoimisesti opiskelevat ovat saaneet oppilashuollon palveluja.