Vuoden 2019 talousarvion ja vuosien 2019 - 2021 taloussuunnitelman raami ja laatimisohjeet

Päätös on ehdotuksen mukainen.

Kuntalain mukaan valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä kunnalle seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio. Hyväksymisen yhteydessä valtuuston on hyväksyttävä myös kolmea tai useampaa vuotta koskeva taloussuunnitelma. Talousarviovuosi on taloussuunnitelman ensimmäinen vuosi.

Kaupungin hallintosäännön mukaan kaupunginhallitus päättää vuosittain talousarvion laatimisohjeista sekä talousarvion noudattamisohjeista. Talousarvion laatimisohjeissa annetaan toimialoille ja liikelaitoksille ohjeet talousarvion ja –suunnitelman laatimiseksi. Laatimisohjeiden käsittelyn yhteydessä kaupunginhallitus voi hyväksyä talousarvion valmistelutyötä ohjavia kannanottoja. Hallintosäännön mukaan investointitarkastelu laaditaan kymmeneksi vuodeksi.

Vuoden 2019 talousarvion raamin lähtökohtana ovat kaupunkistrategian 2017 – 2021 taloustavoitteet, kuluvan vuoden talousarvio, sekä taloussuunnitelma 2018 – 2020.

Toimialamalliin siirtyminen ja kaupunginvaltuuston hyväksymä talousarviorakenteen muutos tarkoittaa aiempaa selkeämmin raamibudjetointia. Kaupunginhallitus päättää toimialoille ja talousarviokohdille kokonaisraamit ja toimialalautakunnat päättävät määrärahojen tarkemmasta kohdentamisesta.

Vuoden 2019 talousarvion menojen kokonaistaso tarkistetaan talousarviovalmistelun edetessä kaupunkistrategiassa sovitulla tavalla

Talousarvioehdotus vuodelle 2019 ja taloussuunnitelma vuosille 2019 – 2021 julkaistaan pormestarin ehdotuksena lokakuussa 2018 ja tulee kaupunginvaltuuston käsittelyyn marraskuussa 2018.

Yleinen taloustilanne

Alla oleva katsaus taloustilanteesta sekä julkisen talouden tilasta perustuu valtiovarainministeriön 13.4.2018 julkaisemiin taloudelliseen katsaukseen (sisältyy vuosien 2018 – 2020 taloudellista kehitystä koskeva ennuste) ja julkisen talouden suunnitelmaan 2019 – 2022 ja valtionvarainministeriön helmikuun 2017 julkaisuun Suomen julkisen talouden näkymistä ja haasteista.

Maailmantalouden kasvu kiihtyy vielä vuonna 2018, minkä jälkeen talouskasvu jatkuu hitaampana. Erityisesti Yhdysvalloissa kasvu on tänä vuonna nopeaa. Hiljattain hyväksytyn verouudistuksen odotetaan kiihdyttävän edelleen jo nopeaa talouskasvua, mutta samalla myös heikentävän julkisen talouden tilaa. Euroalueella vahva kasvu jatkuu, luottamus on korkealla ja investoinnit ovat elpyneet lähelle kriisiä edeltävää tasoa. Vaikka inflaatio-odotukset ovat yhä vaimeita, inflaation odotetaan kiihtyvän ennustejakson loppua kohden.

Vuonna 2018 Suomen BKT:n ennustetaan kasvavan 2,6 %. Merkit talouskasvun jatkumisesta ovat edelleen suotuisat. Näitä ovat mm. teollisuuden uusien tilausten ja elinkeinoelämän tuotanto-odotusten kasvu sekä kasvukeskusten vahvana jatkuva rakennustoiminta. Toisaalta kasvun rajoitteistakin on viitteitä, sillä monella toimialalla on pulaa ammattitaitoisesta työvoimasta ja kysynnän puute on viime vuoden loppua yleisempää monella yksityisen liike-elämän toimialalla.

Vuonna 2019 talouskasvu hidastuu 2,2 prosenttiin. Inflaation kiihtyminen hidastaa kotitalouksien reaalisten käytettävissä olevien tulojen kasvua. Yksityisen kulutuksen kasvun hidastuminen kohentaa kotitalouksien säästämisastetta.

Vuonna 2020 BKT kasvaa 1,8 %. Yksityisen kulutuksen kasvu hidastuu edelleen, vaikka palkkasumman kasvu jatkuu ansiotason kasvun kiihtyessä. Inflaation nopeutuessa reaalitulojen kasvu kuitenkin hidastuu.

Taloudellisen aktiviteetin laajapohjainen ja nopea voimistuminen paransi työllisyyttä vuoden 2017 aikana. Työllisyyden paraneminen voimistui vuodenvaihteen molemmin puolin poikkeuksellisen nopeasti ja työllisyysasteen trendi on noussut jo 71 prosentin tuntumaan.

Vahvana jatkuva talouskasvu ja voimistunut työvoiman kysyntä nostavat vuonna 2018 työllisten määrän 1,8 %:a edellisvuotta korkeammaksi. Työllisyyden kasvu jatkuu nopeana koko ennustejakson ajan ja työllisyysaste nousee 72,5 prosenttiin vuonna 2020. Työttömyysasteen hidas lasku johtuu ainakin osittain piilotyöttömien sekä muiden työvoiman ulkopuolella olevien aktivoitumisesta työnhakuun, mikä on normaalia suhdannetilanteen parantuessa. Vaikka työttömyys onkin vähentynyt epätasaisesti, työttömien ja piilotyöttömien yhteenlaskettu määrä on laskenut melko tasaisesti vuoden 2016 alkupuolelta lähtien. Työttömyysaste laskee tasaisesti ennustejaksolla ja päätyy 7,0 prosenttiin vuonna 2020.

Yksityiset investoinnit kasvavat ennustejaksolla keskimäärin 3,5 - 4 %:a vuodessa, mutta niiden kasvu jatkuu viime vuosia hitaampana. Tästä huolimatta yksityiset investoinnit suhteessa BKT:hen nousevat ennustejakson lopulla noin 20 prosenttiin ja ylittävät jo selvästi vuoden 2008 toisen neljänneksen suhdannehuipun.

Helsingin seudun tuotannon kasvu jatkui vuoden kolmannella neljänneksellä, jolloin tuotanto nousi ennakkoarvion mukaan 3 prosenttia edellisvuodesta. Seudun kasvu on jatkunut melko vakaasti noin kolmen prosentin tasolla jo kahden vuoden ajan. Koko maan tuotanto kasvoi vuoden kolmannella neljänneksellä lähes samaa tahtia kuin Helsingin seudulla. Kasvu kohdistui kaikille toimialoille. Palvelualoilla kasvu oli voimakkainta kuljetuksessa ja varastoinnissa, majoitus- ja ravitsemustoiminnassa, liike-elämän palveluissa sekä kaupan alalla.

Talouskasvu ja työllisyystilanteen paraneminen vahvistavat julkista taloutta lähivuosina. Myös menojen kasvua hillitsevät ja julkista palvelutuotantoa tehostavat toimet kohentavat julkisen talouden tilaa. Julkinen talous tasapainottuu ja kääntyy hieman ylijäämäiseksi yli kymmenen vuotta jatkuneen epätasapainon jälkeen vuosikymmenen vaihteessa. Valtiontalouden menot ovat kuluvana vuonna vielä selväsi tuloja suuremmat, mutta myös valtiontalouden epätasapaino pienenee vähitellen. Bruttokansantuotteen kasvu ja sopeutustoimet alentavat julkisyhteisöjen velkaa suhteessa bruttokansantuotteeseen. Julkisen talouden velkaantuminen jatkuu silti edelleen 2020-luvun alkuvuosina.

Julkisen talouden pitkän aikavälin haasteet eivät ole olennaisesti muuttuneet. Suhdanteen tasaannuttua talouskasvu hidastuu selvästi, eikä riitä kattamaan väestön ikärakenteen muutoksen vuoksi nopeasti kasvavia julkisia menoja. Väestön ikääntyminen kasvattaa hoito- ja hoivamenoja ja heikentää julkista taloutta 2030-luvulle saakka, jos menojen kasvua ei kyetä hillitsemään rakenteellisin uudistuksin. Myös puolustusvoimien hävittäjähankintojen rahoitus kasvattaa valtiontalouden alijäämää 2020-luvulla.

Valtiovarainministeriön ennusteen mukaan maailmantalouden ennusteen riskit painottuvat yhä jonkin verran alasuuntaan. Kauppapoliittisten kiistojen kärjistyminen voi hidastaa maailmankaupan kasvua. Positiivisena riskinä nähdään erityisesti euroalueen odotuksia suotuisampi talouskehitys. Tämä parantaisi Suomen vientinäkymiä. Myös kehittyvissä talouksissa kasvu voi osoittautua ennustettua suotuisammaksi. Viennin maantieteellisen jakauman monipuolistuminen onkin yksi positiivinen riski. Lisäksi palveluviennin suotuisan kehityksen jatkuessa viennistä saatava arvonlisäys voi kasvaa.

Julkisen talouden suunnitelma ja kuntatalousohjelma

Julkisen talouden suunnitelma kokoaa julkista taloutta koskevan päätöksenteon. Suunnitelmassaan hallitus tarkastelee julkista taloutta kokonaisvaltaisesti ja tekee linjauksia ja valintoja, jotka muodostavat perustan myöhemmälle lainsäädännön ja budjetin valmistelulle. Julkisen talouden suunnitelma sisältää valtiontaloutta, kuntataloutta, lakisääteisiä työeläkelaitoksia ja muita sosiaaliturvarahastoja koskevat osat.

Julkisen talouden suunnitelmaan sisältyy kuntatalouden ohjausjärjestelmä, jolla pyritään turvaamaan kuntatalouden pitkän aikavälin tasapainoinen kehitys. Yksi osa ohjausjärjestelmää on kuntatalousohjelma. Kuntatalousohjelma valmistellaan julkisen talouden suunnitelman yhteydessä, ja se kattaa koko kuntatalouden.

Kuntatalousohjelman 2019 – 2020 mukaan kuntatalouden tilanne on kohentunut huomattavasti muutaman viime vuoden aikana. Suotuisaan kehitykseen ovat myötävaikuttaneet useat eri tekijät. Hyvän taloustilanteen ansiosta verotulot ovat kasvaneet odotettua paremmin, ja toimintamenot ovat puolestaan kehittyneet varsin maltillisesti mm. kilpailukykysopimuksen sekä kuntatalouteen kohdistuneiden kuntien ja osin valtion sopeutustoimien ansiosta. Vuonna 2017 kuntien lainakanta laski ensimmäisen kerran vuoden 2000 jälkeen, yhteensä noin 100 milj. eurolla.

Helsingin kaupungin taloudellinen tilanne vuoden 2018 keväällä

Vuosi 2017 oli Helsingin kaupungin taloudessa talousarviossa odotettua myönteisempi. Kaupungin toimintakate toteutui talousarviota parempana, ja verotulot kasvoivat talousarviossa ennakoitua enemmän. Myös korkomenot toteutuivat talousarviota pienempinä. Vuosikate toteutui noin 360 miljoonaa euroa talousarviota parempana ja hieman edellisvuoden tasoa paremmin.

Kaupungin tulorahoitus riitti talousarviossa ennakoitua paremman verotulokehityksen ansiosta kattamaan investoinnit. Vuonna 2017 toiminnan ja investointien rahavirta muodostui 245 miljoonaa euroa positiiviseksi. Helsingin investointitaso suhteessa poistoihin on merkittävästi muita suuria kaupunkeja korkeampi.

Kaupungin käyttömenot alittivat talousarvion johtuen pääasiassa Länsimetron liikennöinnin aloittamisen viivästymisen vaikutuksesta HKL:n menoihin ja HSL:n maksuosuuteen. Kaupungin menot toteutuivat myös edellisvuotta pienempinä johtuen perustoimeentulotuen maksatuksen siirtymisestä KELA:lle. Vertailukelpoisesti tarkastellen menokasvu jäi matalaksi, vain noin 0,6 prosenttiin. Myös muilla suurilla kaupungeilla kehitys on ollut vastaava.

Verotulot toteutuivat 247 miljoonaa euroa talousarviota korkeampina ja vuoteen 2016 verrattuna verotuloja kertyi 5,5 prosenttia enemmän. Kunnallisveroja kertyi 0,3 prosenttia vuotta 2016 enemmän. Yhteisöveroja kertyi 33 prosenttia enemmän kuin vuonna 2016. Marraskuussa 2017 kaupunginvaltuusto teki päätöksen kunnallisveroprosentin alentamisesta 18,5 prosentista 18 prosenttiin vuodelle 2018.

Helsingin kaupungin tämänhetkinen investointitaso on aikaisempaan nähden korkea, mikä kertoo kaupungin vahvasta kasvusta. Kaupungin toteutunut investointitaso HKL-liikelaitoksen joukkoliikenneinvestoinnit huomioiden on vuosina 2016 ja 2017 ollut yli 650 milj. euron tasolla, mikä on ollut noin 100 miljoonaa euroa enemmän kuin edeltävinä vuosina. Kuluvan vuoden talousarvion mukainen investointitaso on edelleen selvästi vuosien 2016 ja 2017 toteutunutta tasoa suurempi.

Kaupungin investoinnit vuonna 2017 ilman liikelaitosten investointeja olivat 545,7 miljoonaa euroa (486 miljoonaa euroa vuonna 2016 ja 388 miljoonaa euroa vuonna 2015). Investointeihin käytettävissä olleista määrärahoista käytettiin 81 prosenttia (78 prosenttia vuonna 2016 ja 68 prosenttia vuonna 2015). Määrärahan käyttöaste on lisääntynyt aikaisempiin vuosiin verrattuna, koska vuonna 2014 alkanut rakentamisen korkeasuhdanne on jatkunut edelleen.

Uusia pitkäaikaisia talousarviolainoja ei vuonna 2017 nostettu. Kaupungin lainakanta aleni 1 206 miljoonaan euroon (sisältäen HKL:n lainat). Pitkäaikaisia lainoja lyhennettiin yhteensä 165 miljoonaa euroa, mikä rahoitettiin ylijäämäisestä toiminnan ja investointien rahavirrasta.

Maakunta- ja sote-uudistus vaikuttaa kaupungin talouteen

Suunnitteilla oleva maakunta- ja sote-uudistus aiheuttaa kaupungin tulevien vuosien talouteen poikkeuksellista epävarmuutta. Maakuntauudistuksen toteutuessa maakunnalle siirtyvien verotulojen ja menojen jälkeen kaupungin verorahoitus suhteessa kasvavan kaupungin investointitarpeeseen alenee merkittävästi. Kunnallisverokertymästä poistuisi noin kaksi kolmannesta, minkä seurauksena kaupungin euromääräinen verotulokasvu olisi olennaisesti nykyistä pienempi. Kaupungin nykyinen lainakanta jää uudistuksessa kaupungin vastuulle, mikä tarkoittaa kaupungin suhteellisen velkaantuneisuuden olennaista kasvua. Uudistuksen jälkeen valtionrahoituksen suhteellinen merkitys kaupungin tulorahoituksessa tulisi olemaan nykyistä suurempi, mikä lisää osaltaan rahoituksellista epävarmuutta.

Kasvavan kaupungin investointitaso säilyy muutostilanteessa lähes ennallaan ja pidemmällä aikavälillä investointitarpeiden kasvu kiihtyy. Verotulojen kasvu on viime vuosina ollut yksi tärkeimmistä talouden tasapainoa ylläpitäneistä tekijöistä, vaikka kaupungin investointitaso on kasvanut.

Maakunnille määriteltyjen tehtävien rahoitus perustuu kunnista siirtyvien tehtävien tilastoituneisiin kustannuksiin. Vuosina 2018−2019 koottavat tilastoituneet kustannukset ovat epävarmoja ja eivät siten kuvaa todellisuudessa kunnilta poistuvia kustannuksia. Selkeää käsitystä siitä, mitkä tehtävistä ja kustannuksista tulevat todellisuudessa siirtymään pois kunnan palvelutuotannosta ei toistaiseksi ole olemassa. Kunnilta poistuvien tulojen siirto päätetään asiallisesti osana lainsäädäntöä, mutta todellisuudessa siirtyvät kustannukset hahmottuvat vasta myöhemmin vuosina 2019−2020.

Uudistus ei huomioi kattavasti kunnalle kohdistuvia kustannuksia. Kuntien katettavaksi jää siirtymävaiheessa päällekkäisiä kustannuksia liittyen tukitoimintoihin sekä korvaavista järjestelmistä aiheutuvia kustannuksia, kuten osa pelastuslaitoksen tehtäviin liittyvistä rajapinnoista. Kustannusten rahoitus poistuu kuitenkin kunnilta muutoksessa.

Kasvavan kaupungin on huolehdittava investointikyvystään kaikissa oloissa. Varautuminen mahdollisen maakunta- ja sote-uudistuksen tuomiin heikennyksiin ja epävarmuuksiin kaupungin rahoituksellisessa asemassa edellyttää erityistä vastuullisuutta kaupungin taloudenpidossa kaupunkistrategian taloustavoitteiden mukaisesti.

RAAMI 2019

Kaupungin vuoden 2019 talousarvioraamin ja taloussuunnitelman 2019 - 2021 lähtökohtana on kaupunkistrategian taloustavoitteet.

Kuntien ja myös Helsingin kaupungin rahoituspohja muuttuu perusteellisesti maakunta- ja sote-uudistuksen myötä. Muutoksen lopullisiin vaikutuksiin kaupungin talouteen liittyy huomattavaa epävarmuutta, joten kaupungin lainakannan kasvattamista on perusteltua tässä tilanteessa välttää. Näin varaudutaan myös kaupungin kasvun edellyttämien investointien rahoittamiseen 2020-luvulla.

Raamissa 2019 kaupungin toimintamenojen kasvu on mitoitettu strategian mukaisesti asukasmäärän kasvuun ja kustannustason nousuun vähennettynä vuotuisella -0,5 % tuottavuuden parantamisen tavoitteella.

Tuoreimmilla kustannustason nousun ja väestönkasvun ennusteilla strategiatavoitteen mahdollista toimintamenojen kasvu (TA-kohtien määrärahat sisäiset erät huomioiden ja ilman liikelaitoksia sekä rahastoja tarkastellen) on 3,28 % vuoden 2018 talousarvion vastaavia menoja suurempi.

Arvio toimintamenojen kasvutavoitteeseen vaikuttavasta kustannustason muutoksesta (peruspalvelujen hintaindeksi) vuonna 2019 on kasvanut vuoden 2018 talousarvion yhteydessä käytössä olleesta ennusteesta. Tuoreimman, huhtikuun ennusteen mukaan peruspalvelujen hintaindeksin muutoksen arvioidaan olevan 0,6 % vuonna 2018 (ei muutosta syyskuun 2018 ennusteeseen), 2,6 % vuonna 2019 (1,3 % syyskuun 2018 ennusteessa), 1,6 % vuonna 2020 ja 2,2 % vuonna 2021.

Huhtikuun 2018 arvion mukaan väestönkasvu vuosina 2018–2020 on hieman alle 1,2 % tasoa eli hidastuu hiukan vuoden 2017 toteutuneesta tasosta. Uusi väestöennuste valmistuu kesäkuussa.

Raamin 2019 mukaisten määrärahojen vertailua edellisen toteutuneen tilinpäätöksen eli vuoden 2017 toteumaan vaikeuttaa se, että uudet toimialat aloittivat toimintansa 1.6.2017. Näin ollen useimmille uusille TA-kohdille ei ole 2017 koko kalenterivuodelle virallisia tilinpäätöksen mukaisia toteumatietoja, vaan tässä asiakirjassa jäljempänä esitetyissä raamitaulukoissa vuoden 2017 toteumatiedot perustuvat erikseen tehtyihin arviolaskelmiin.

Toimialojen tulee varautua toiminnassaan kulloinkin voimassa oleviin virka- ja työehtosopimuksiin raamin puitteissa. KVTES:n järjestelyerää varten raamiin on tehty keskitetty määrärahavaraus, joka kohdennetaan toimialoille paikallisneuvottelujen jälkeen talousarviovaiheessa.

Lisäksi kaupunginhallituksen käyttövaroihin on varattu 30 milj. euroa kohdennettavaksi syksyllä varsinaisen talousarvion laatimisvaiheissa tärkeimmiksi nähtyihin, mm. kaupunkistrategiaan liittyviin kohdennustarpeisiin.

Verotuloarviot perustuvat valtiovarainministeriön ja Kuntaliiton veroennusteisiin. Kokonaisverorahoituksen (verotulot ja valtionosuudet) ennakoidaan vuodelle 2019 kasvavan noin 2,5 % vuoden 2018 ennustetusta tasosta. Verrattuna vuoden 2017 verorahoituksen (verotulot ja valtionosuudet) toteumaan ennakoidaan vuodelle 2019 kasvuksi eli kahden vuoden yhteiskasvuksi 3,5 %.

Kunnallisverotulojen ennakoidaan vuonna 2019 kasvavan noin 2,7 % vuoden 2018 ennustetusta tasosta ja vastaavasti yhteisöveron 3,4 % vuoden 2018 ennustetusta tasosta. Kiinteistöveron osalta ennakoidaan 5,7 % kasvua perustuen verotusarvojen pohjana oleviin pinta-alatulkintamuutoksiin sekä verotusarvojen kasvuun.

Hallituksen huhtikuun kehysriihessä ei tehty vuoden 2019 verotukseen liittyviä linjauksia, vaan ne jätettiin tehtäväksi syksyn budjettiriihessä.

Valtionosuuksia ennakoidaan 2019 kertyvän hieman yli 180 milj. euroa eli 15 miljoonaa euroa vähemmän kuin 2018 ja noin 40 milj. euroa vähemmän vuonna 2017 tilitettiin. Merkittävimmät muutokset kuntien vuoden 2019 valtionosuusrahoituksessa johtuvat valtion tekemien kiky-sopimukseen liittyvien leikkausten sekä valtionosuuksissa perittävän verotulotasauksen kasvun seurauksista.

Raamissa kaupungin 10-vuotisen investointiohjelman vuotuinen kokonaisinvestointitaso on noin 700 milj. euroa sisältäen liikenneliikelaitoksen sekä muiden liikelaitosten investoinnit. Vuoden 2019 kokonaisinvestoinnit ovat 732 miljoonaa euroa.

Investointitasoissa on otettu huomioon kaupunkistrategian mukaisesti kaupungin kyky rahoittaa strategiakaudella investoinnit tulorahoituksella siten, ettei lainakanta asukasta kohden kasva. Investointien ohjelmoinnissa keskeisenä periaatteena on vaikuttavuus ja oikea-aikaisuus.

Vuoden 2019 raamin tulos- ja rahoituslaskelman ohessa on esitetty tulos- ja rahoituslaskelma-arviot myös vuosille 2020 ja 2021 (ilman mahdollisen sote- ja maakuntauudistuksen vaikutuksia menoihin ja tuloihin).

Vuoden 2019 talousarvion menojen kokonaistaso tarkistetaan talousarviovalmistelun edetessä vastaamaan tuoreimpia ennusteita kustannustason muutoksesta (peruspalvelujen hintaindeksi) ja väestönkasvusta. Lisäksi talousarviovalmistelun edetessä tullaan ottamaan huomioon valtion kuntatalousohjelman sekä valtion vuoden 2019 talousarvioehdotuksen vaikutukset määrärahojen mitoituksessa

Toimialojen tulee vuoden 2019 talousarvioehdotuksen laadinnan yhteydessä kehittää ja kokeilla malleja tunnistaa ja huomioida talousarvion vaikutukset lapsiin. (Khs 30.8.2017 §308).

Asiaa on käsitelty yhteistoiminnassa henkilöstön ja työnantajan kanssa

Kaupunginhallitus 14.05.2018 § 334

Päätös

Käsittely

Esittelijä

Lisätiedot

Mari Paananen, erityissuunnittelija, puhelin: 310 73043

Matti Malinen, talousarviopäällikkö, puhelin: 310 36277

Ari Hietamäki, johtava suunnittelija, puhelin: 310 36567

Detta beslut publicerades 04.06.2018

MUUTOKSENHAKUKIELTO

Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta, koska päätös koskee asian valmistelua tai täytäntöönpanoa.

Sovellettava lainkohta: Kuntalaki 136 §