Hallintokantelu, kaupunkiympäristön toimialan rakennusvalvontapalveluiden neljä viranhaltijaa

Kaupunginhallitus päättää muuttaa kaupunkiympäristölautakunnan ympäristö- ja lupajaoston 17.05.2019 § 121 tekemän päätöksen kuulumaan seuraavasti:

Hallintokantelu kaupunkiympäristön toimialan palvelut ja luvat -palvelukokonaisuuden rakennusvalvontapalveluiden neljästä viranhaltijasta ei anna aihetta toimenpiteisiin.

Kantelijana oleva rakennusvalvontapalveluiden asiakas teki 18.11.2018 hallintokantelun neljästä kaupunkiympäristön toimialan palvelut ja luvat -palvelukokonaisuuden rakennusvalvontapalveluiden viranhaltijasta.

Kantelu koskee viranhaltijoiden menettelyä 14.8.2018 pidetyn tarkastuskäynnin toimittamisessa, tarkastuslausunnon laadinnassa, kantelijan kysymyksiin vastaamisessa sekä aiemmin tehdyn kantelun käsittelyssä.

Kaupunkiympäristölautakunnan ympäristö- ja lupajaosto ratkaisi kanteluasian päätöksellään 17.05.2019 § 121 vastoin esittelijän esitystä todeten, että kolmen viranhaltijan toiminta ei ollut ollut moitteetonta. Kaupunginhallitus otti ympäristö- ja lupajaoston päätöksen käsiteltäväkseen päätöksellään 27.05.2019 § 409.

Kanteluviranomaisena kaupunginhallitus ratkaisee kanteluasian ja toteaa, onko hallintokantelun perusteella aihetta ryhtyä toimenpiteisiin.

Asian aiempi käsittely

Rakennusvalvontapalveluiden asiakas ********** teki 30.9.2018 hallintokantelun vs. rakennuslakimies ********** ja rakennusmestari ********** virkatoimia kohtaan. Hallintokantelun perustelujen mukaan mainitut kaksi viranhaltijaa ovat jättäneet täyttämättä velvollisuuksiaan sekä menetelleet lainvastaisesti.

Yksikön päällikkö ********** antoi yhdessä rakennusvalvontapäällikkö ********** kanssa 17.10.2018 sähköpostitse kirjallisen vastauksen kanteluun. Vastauksessa todettiin, että kumpikaan kantelun kohteena ollut viranhaltija ei ollut jättänyt täyttämättä velvollisuuksiaan eikä menetellyt lainvastaisesti.

Kantelija esitti tyytymättömyytensä saamaansa vastaukseen ja teki 18.11.2018 uuden kantelun rakennusvalvontapalveluiden neljästä viranhaltijasta eli **********

Kaupunkiympäristölautakunnan ympäristö- ja lupajaosto käsitteli kanteluasian ja antoi kanteluasiaan ratkaisunsa päätöksellään 17.05.2019 § 121. Jaosto katsoi, että kolmen viranhaltijan toiminta ei ollut ollut moitteetonta ja että yksi viranhaltija oli vastannut aiempaan hallintokanteluun osittain jäävinä. Jaosto velvoitti korjaamaan tarkastuspöytäkirjojen laatutasoa tarkastuksen laajuuden ja yksilöintien osalta sekä velvoitti vastaamaan kantelijan esittämiin kysymyksiin. Jaoston päätös syntyi äänestyksen jälkeen (5-3) vastoin esittelijän esitystä. Esittelijä jätti päätökseen eriävän mielipiteen.

Kaupunginhallitus otti ympäristö- ja lupajaoston päätöksen käsiteltäväkseen otto-oikeuden nojalla päätöksellään 27.05.2019 § 409 sen arvioimiseksi, onko jaoston päätös perusteltu hallintolain edellyttämällä tavalla ja onko päätöksessä tehty arvio viranhaltijoiden menettelystä lainsäädännön mukainen.

Kantelun sisältö ja perustelut

Kantelija teki 18.11.2018 lähettämässään sähköpostikirjelmässä hallintokantelun neljän rakennusvalvontapalveluiden viranhaltijan toiminnasta.

Kantelija katsoo, että rakennusvalvontapalveluiden esimiesasemassa olevat viranhaltijat ovat kirjoittaneet harhaanjohtavaa ja osittain virheellistä tietoa hallintokantelunsa vastaukseen. Kantelijan esittämiin yksilöityihin kysymyksiin ei ole vastattu. Hallintokanteluun on vastannut osittain prosessissa mukana ollut henkilö ja tämä on vastannut osittain itseään koskevaan hallintokanteluun. Viranhaltijat ovat toimineet velvollisuuksiensa vastaisesti kirjaamalla tarkastuslausuntoon asioita harhaanjohtavasti ja hallintolain 42 §:n vastaisesti. Tarkastusraportti on ollut yksilöimätön, suurpiirteinen ja asenteellisesti laadittu. Tarkastuskäynnin toimittaneet viranhaltijat eivät ole toimineet hallintolain 6 §:ssä tarkoitettujen hallinnon oikeusperiaatteiden mukaisesti.

Kantelun perusteena olevat tapahtumat

Asiassa saadun selvityksen mukaan rakennusvalvontapalvelut toimitti Taka-Töölössä sijaitsevan asuinkerrostalon pääosin kellarikerroksessa sijaitsevissa saunatiloissa tarkastuksen 14.8.2018 saatuaan lehtitietojen perusteella perustellun syyn epäillä, että tiloja käytettiin voimassa olevan rakennusluvan vastaisesti asumiseen. Kantelija omistaa asunto-osakeyhtiön osakkeet, joiden nojalla hänellä on oikeus hallita tarkastuksen kohteena ollutta saunatilaa.

Rakennusvalvontapalveluiden viranhaltijat ********** pitivät rakennusvalvontapalveluiden edustajina tiloissa tarkastuksen 14.8.2018. Kantelija on avustajineen ollut läsnä tarkastuksessa.

Vs. rakennuslakimies on laatinut ja allekirjoittanut pidetyn tarkastuksen johdosta 17.8.2018 päivätyn tarkastuslausunnon. Tarkastuslausuntoon on kirjattu tarkastuksen kulku ja tarkastajien tekemät keskeiset havainnot. Sen lisäksi tarkastuksessa otettiin myös valokuvia, joita oli tarkoitus käyttää asian valmistelussa ja mahdollisessa käsittelyssä ympäristö- ja lupajaostossa ja hallinto-oikeudessa.

Tarkastuslausunto on annettu tiedoksi asianosaiselle vastineen antamista varten. Kantelija on antanut 30.9.2018 vastineen, jossa hän kritisoi tarkastuslausunnon sisältöä puutteelliseksi ja virheelliseksi. Kantelija on samassa yhteydessä tehnyt hallintokantelun tarkastuksen suorittaneista viranhaltijoista.

Rakennusvalvontapäällikkö ********** ja yksikön päällikkö ********** ovat vastanneet kanteluun 17.10.2018. Vastauksessa todettiin, että kumpikaan kantelun kohteena ollut viranhaltija ei ollut jättänyt täyttämättä velvollisuuksiaan eikä menetellyt lainvastaisesti.

Hallintokantelun tekijä esitti tyytymättömyytensä saamaansa kanteluvastaukseen viestissään 18.11.2018. Kantelija katsoo, että vastaus on merkittäviltä osin puutteellinen ja harhaanjohtava. Samassa viestissä kantelija teki uuden hallintokantelun.

Kanteluasian ratkaisun perusteet

Hallintokanteluun sovelletaan hallintolain 8 a luvun säännöksiä.

Hallintolain 53 a §:n mukaan viranomaisen, siihen palvelussuhteessa olevan tai muun julkista hallintotehtävää hoitavan lainvastaisesta menettelystä tai velvollisuuden täyttämättä jättämisestä voi jokainen tehdä hallintokantelun toimintaa valvovalle viranomaiselle. Kantelun tekijän tulee esittää käsityksensä siitä, millä perusteilla tämä pitää menettelyä virheellisenä ja mahdollisuuksien mukaan tieto arvostelun kohteena olevan menettelyn tai laiminlyönnin ajankohdasta.

Hallintolain 53 b §:n mukaan valvova viranomainen ryhtyy niihin toimenpiteisiin, joihin se hallintokantelun perusteella katsoo olevan aihetta. Jos kantelun johdosta ei ole aihetta ryhtyä toimenpiteisiin, siitä tulee viivytyksettä ilmoittaa kantelun tekijälle. Hallintokantelua käsiteltäessä on noudatettava hyvän hallinnon perusteita ja turvattava niiden henkilöiden oikeudet, joita asia välittömästi koskee.

Kantelun kohteena olevien viranhaltijoiden vastineet

Kantelun kohteena oleville viranhaltijoille on kaupunginhallituksen ottopäätöksen 27.05.2019 § 409 jälkeen varattu mahdollisuus antaa kirjallinen vastine tehdyn kantelun johdosta. Kolme viranhaltijaa on antanut vastineensa ja yksi on ilmoittanut, ettei anna vastinetta.

Rakennusvalvontapäällikkö ********** on ilmoittanut, että ei anna vastinetta.

Yksikön päällikkö ********** on 5.8.2019 päivätyssä vastineessaan todennut, että tarkastuskertomukseen on kirjattu lain vaatimat asiat ja tarkastuksen suorittamisessa on muutoinkin menetelty hallintolain säännösten mukaisesti. Kantelijan kysymykset ovat olleet sellaisia, että hallintolain 8 §:n mukaan niihin vastaaminen ei ole rakennusvalvonnan viranhaltijoiden toimivallassa. Asian käsittelyssä on noudatettu hallintolain esteellisyyttä koskevia säännöksiä. Rakennusvalvontapalveluiden viranhaltijat ovat toimineet voimassa olevien säännösten mukaisesti ja ympäristö- ja lupajaoston antamat moitteet ovat aiheettomia.

Rakennusmestari ********** on 6.8.2019 päivätyssä vastineessaan todennut, että hänen tehtävänsä tarkastuksissa on todeta vallitseva tilanne, ottaa valokuvia ja arvioida, onko tila voimassa olevan luvan mukaisessa käytössä. Näkemys kirjataan kehotuskirjeisiin ja tarkastuslausuntoihin alueen rakennuslakimiehen ja alueen lupakäsittelijän kanssa käydyn neuvottelun jälkeen. Näin on toimittu myös kantelua koskevan tarkastuslausunnon osalta.

Vs. rakennuslakimies ********** on 12.8.2019 päivätyssä vastineessaan todennut, että kantelijan esittämiin kysymyksiin on vastattu 10.8.2018 ja 10.9.2018 ja että viranomaisen neuvontavelvollisuutta on noudatettu asianmukaisella tavalla. Tarkastuslausuntoon on kirjattu asiat hallintolain mukaisesti. Asiassa on menetelty sovellettavien säännösten mukaisesti ja tästä johtuen ympäristö- ja lupajaoston antamat moitteet ovat aiheettomia.

Viranhaltijoiden toiminnan arviointi

Vs. rakennuslakimies

Kantelu kohdistuu vs. rakennuslakimies ********** menettelyyn tarkastuksen toimittamisessa, tarkastuslausunnon laatimisessa ja kantelijan kysymyksiin vastaamisessa.

Tarkastuksen toimittamisesta säädetään hallintolain 39 §:ssä. Säännöksen mukaan tarkastajan on viipymättä laadittava tarkastuksesta kirjallinen tarkastuskertomus, josta tulee käydä ilmi tarkastuksen kulku ja tarkastajan tekemät keskeiset havainnot. Tarkastuskertomus on annettava tiedoksi tarkastuksessa läsnäoloon oikeutetulle asianosaiselle.

Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen perustelujen mukaan tarkastuskertomukseen olisi kirjattava tarkastuksen kulku ja tarkastajan tekemät keskeiset havainnot. Tarkastuksen kulun kirjaaminen tarkoittaa sitä, että tarkastuskertomuksesta käyvät ilmi tarkastuksessa läsnä olleet asianosaiset, tarkastuksen kohde sekä asian yksilöimiseksi tarpeelliset tiedot, kuten tarkastuksen suorittaneen viranomaisen nimi sekä toimituksen päivämäärä ja kellonaika. Tarkastajan tekemistä havainnoista yksilöitäisiin tarkastuskertomuksessa ainoastaan keskeisimmät eli ne, joilla voidaan katsoa olevan merkitystä asian ratkaisemiselle.

Tarkastuksesta on laadittu 17.8.2018 päivätty tarkastuslausunto. Kaikkia tarkastuksessa tehtyjä suullisia huomioita ei ole kirjattu tarkastuslausuntoon. Tarkastuskertomus on annettu tiedoksi asianosaisille kirjallisen vastineen antamista varten. Vastineessaan asianosaisella on oikeus esittää oma kantansa ja omat huomautuksensa asiasta ja tarkastuslausunnosta. Kantelija on antanut oman vastineensa 30.9.2018.

Tarkastuksen toimittamista koskeva hallintolain 39 §:n säännös tai tietojen kirjaamista koskeva 42 §:n säännös eivät edellytä, että asianosaisten tarkastuksessa esittämät suulliset huomautukset kirjattaisiin tarkastuskertomukseen. 17.8.2018 päivättyyn tarkastuslausuntoon voidaan katsoa kirjatun tarkastuksen kulku ja tarkastajan tekemät keskeiset havainnot hallintolain tarkoittamalla tavalla. Asiassa ole ilmennyt, että kantelun kohteena oleva tarkastus olisi toimitettu lainvastaisesti tai muutoin virheellisesti.

Kantelussa on myös kyse kantelijan esittämiin kysymyksiin vastaamisesta. Kantelija katsoo, että hänen esittämiinsä kysymyksiin ei ole vastattu hallintolain mukaisesti.

Hallintolain 8 §:n mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Neuvonta on maksutonta.

Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen mukaan neuvontavelvollisuus koskee hallintoasian hoitamiseen ja asiointiin välittömästi liittyviä kysymyksiä. Säännös hallintoasian hoitamiseen liittyvästä neuvonnasta ilmentäisi lähinnä vaatimusta menettelyllisestä neuvontavelvollisuudesta. Menettelyneuvontaan kuuluisi myös tietojen antaminen viraston käytännöstä, kuten käsittelytavasta ja -vaiheista. Viranomaisen on huolehdittava siitä, että asiakkaalla on selkeä käsitys menettelyllisten oikeuksiensa käyttämisestä. Asiakkaan mahdolliset väärinkäsitykset menettelyllisistä kysymyksistä olisi pyrittävä oikaisemaan. Neuvontavelvollisuutta on rajoitettu siten, että se koskee ainoastaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvia tehtäviä. Neuvontavelvollisuutta täydennettäisiin viranomaiselle asetetulla yleisellä velvoitteella vastata asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Käytännössä vastaamisvelvoite koskisi asiallisia ja riittävän yksilöityjä kysymyksiä ja tiedusteluja. Säännös ei sen sijaan velvoittaisi viranomaista vastaamaan laajoihin ja yleisluontoisiin tiedusteluihin.

Vs. rakennuslakimies on vastannut kantelijan 8.8.2018 lähettämään sähköpostiviestiin 10.8.2018 seuraavasti: ”Arvio käyttötarkoituksen muutoksen olennaisuudesta tehdään kokonaisharkintaan perustuen. Tarkoituksenmukaista ei siis ole pohtia yksittäisten tekijöiden itsenäistä merkitystä vaan kokonaisuutta, joka asiassa muodostuu havaintojen ja saadun selvityksen perusteella. Luvanvaraisuutta harkittaessa otetaan huomioon käyttötarkoituksen muutoksen vaikutus mm. rakennukselta vaadittaviin ominaisuuksiin. Tarkastuksessa tehtävät havainnot ovat tässä tapauksessa edellytyksenä kokonaisharkinnalle.”

Kantelija on pyytänyt vastaamaan saunan käyttöä koskeviin kysymyksiin 6.9.2018. Vs. rakennuslakimies on vastannut kantelijalle 10.9.2018 seuraavasti: ”Kuten aiemmin vastasin yksilöityihin kysymyksiisi kunkin huonekalujen ja tavaroiden säilytyksestä saunatiloissa, tehdään käyttötarkoituksen arviointi kokonaisharkintana. Tilan käyttötarkoitus on sauna, ja tilaa saa käyttää rakennusluvassa vahvistetun käyttötarkoituksen mukaisesti – eli saunomiseen. Rakennusvalvonta ei lähde ennakoivasti arvioimaan yksittäisten huonekalujen sopivuutta tilaan. Ympäristö- ja lupajaosto tekee tarvittaessa rakennusvalvontaviranomaisena päätöksen nyt vireillä olevassa asiassa.”

Myös rakennusvalvontapäällikkö ********** ja yksikön päällikkö ********** ovat vastanneet kantelijalle kanteluvastauksessaan 17.10.2018.

Rakennusvalvontapalvelut on vastannut kantelijan esittämiin tiedusteluihin antamalla menettelyllistä neuvontaa ja hallintotoimintaa koskevaa aineellista neuvontaa. Kantelijan viesteihin voidaan myös katsoa vastatun hallintolain 7 §:ssa tarkoitetun palveluperiaatteen mukaisesti riittävän nopeasti. Osan kantelijan esittämistä kysymyksistä voidaan katsoa olevan hallintoasian hoitamiseen liittymättömiä yksityiselämää koskevia kysymyksiä, eikä niiden voida katsoa kuuluvan hallintolain 8 §:ssä tarkoitetun viranomaisen neuvontavelvollisuuden piiriin. Vs. rakennuslakimiehen ei voida katsoa menetelleen kantelijan viesteihin vastaamisessa hallintolain vastaisesti.

Rakennusmestari

Kantelu kohdistuu rakennusmestari ********** menettelyyn tarkastuskäynnin toimittamisessa.

Rakennusmestarin menettelyä tarkastuskäynnin toimittamisessa on arvioitava vastaavasti kuin vs. rakennuslakimiehen kohdalla. Rakennusmestarin ei voida katsoa menetelleen virheellisesti kantelun kohteena olevan 14.8.2018 tarkastuksen toimittamisessa, sillä asiassa ole ilmennyt, että tarkastus olisi suoritettu lainvastaisesti tai muutoin virheellisesti.

Rakennusvalvontapäällikkö

Rakennusvalvontapäällikkö ********** menettely on kantelun kohteena siltä osin, että hän on yhdessä yksikön päällikön kanssa vastannut 17.10.2018 kantelijan tekemään kanteluun. Kantelussa on moitittu kanteluvastauksen olleen merkittäviltä osin puutteellinen ja harhaanjohtava. Kantelijan mukaan eräässä muussa asiassa toimitetussa tarkastuksessa suullisesti lausuttuja asioita on kirjattu tarkastuslausuntoon, joten kanteluvastaus on harhaanjohtava.

Rakennusvalvontapäällikön ja yksikön päällikön antamassa kanteluvastauksessa on otettu kantaa kantelun kohteena olevien viranhaltijoiden toimintaan ja esitetty viranomaisen perusteltu näkemys viranhaltijoiden menettelyn lainmukaisuudesta. Lisäksi vastauksessa on kuvattu viranomaiskäytäntöjä. Se seikka, että yksittäisessä muuta asiaa koskeneessa tarkastuksessa suullisesti esitettyä olisi kirjattu tarkastuslausuntoon, ei tee 17.10.2018 annetusta kanteluvastauksesta sillä tavoin virheellistä, että rakennusvalvontapäällikön voitaisiin katsoa jättäneen täyttämättä velvollisuuksiaan tai menetelleen muutoin lainvastaisesti.

Yksikön päällikkö

Kantelu kohdistuu yksikön päällikkö ********** siltä osin, että hän on yhdessä rakennusvalvontapäällikön kanssa vastannut 17.10.2018 kantelijan tekemään kanteluun. Myöskään yksikön päällikön osalta ei voida katsoa, että hän olisi antamalla kanteluvastauksen jättänyt täyttämättä velvollisuuksiaan tai menetellyt muutoin lainvastaisesti.

Lisäksi kantelussa on kyse mahdollisesta yksikön päällikön esteellisyydestä käsitellä itseään tai alaistaan koskevaa hallintokantelua. Yksikön päällikkö on vastannut kantelijan tekemään kanteluun yhdessä rakennusvalvontapäällikön kanssa 17.10.2018. Tämän ensimmäisen kantelun kohteena ei ole ollut yksikön päällikön menettely, vaan kantelu on koskenut hänen alaistensa toimintaa.

Hallintolain 27 §:n mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Esteellisyysperusteista säädetään hallintolain 28 §:ssä. Erityisten esteellisyysperusteiden lisäksi virkamies on hallintolain 28 §:n mukaan esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintolain erityisiin esteellisyysperusteisiin ei sisälly kieltoa käsitellä alaistaan koskevaa hallintoasiaa. Yksikön päällikkö ei tällä perusteella ole ollut esteellinen vastaamaan alaistensa toimintaa koskevaan kanteluun. Yksikön päällikkö ei osallistunut toisen eli 18.11.2018 tehdyn kantelun käsittelyyn. Saatuaan tietää itseensä kohdistuneesta kantelusta hän ilmoitti välittömästi kantelijalle, että hän on esteellinen käsittelemään asiaa ja siirsi asian käsittelyn toiselle viranhaltijalle. Yksikön päällikön ei voida katsoa käsitelleen kumpaakaan hallintokantelua esteellisenä.

Johtopäätökset

Kantelun kohteena olevien viranhaltijoiden ei voida katsoa menetelleen asiassa lainvastaisesti eikä jättäneen täyttämättä velvollisuuksiaan. Tarkastuskäynti on toimitettu ja tarkastuslausunto on laadittu hallintolain mukaisesti. Hallintokantelua ei ole käsitellyt esteellinen henkilö. Kantelijan viesteihin vastaamisessa ei ole menetelty hallintolain vastaisesti.

Hallintokantelun perusteella ei ole ilmennyt sellaista hallintolain 53 a §:ssä tarkoitettua virheellistä menettelyä tai laiminlyöntiä, jonka perusteella kaupunginhallituksen olisi valvovana viranomaisena aihetta ryhtyä toimenpiteisiin kantelun kohteena olevia viranhaltijoita kohtaan.

Kaupunkiympäristölautakunnan ympäristö- ja lupajaoston päätöksessään 17.05.2019 § 121 tekemä arvio viranhaltijoiden menettelystä ei kaikilta osin ole lainsäädännön mukainen eikä päätöstä ole hallintolain edellyttämällä tavalla perusteltu. Jaoston päätöstä on siten perusteltua muuttaa.

Hallintolain 53 d §:n mukaan hallintokanteluasiassa annettuun ratkaisuun ei saa hakea muutosta valittamalla.

Kaupunginhallitus 27.05.2019 § 409

Päätös

Esittelijä

Lisätiedot

Toni Mäki, kaupunginasiamies, puhelin: 310 21258

Kaupunkiympäristölautakunnan ympäristö- ja lupajaosto 17.05.2019 § 121

Päätös

Käsittely

03.05.2019 Pöydälle

Esittelijä

Lisätiedot

Juha Vehviläinen, rakennuslakimies, puhelin: 310 26225

This decision was published on 14.11.2019

MUUTOKSENHAKUKIELTO

Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta.

Sovellettava lainkohta: Hallintolaki 53 d §