Ryhmäaloite, PS, maankäyttöön liittyvien sopimusten ehdot kaupungin edun mukaisiksi

Kaupunginhallitus esittää kaupunginvaltuustolle seuraavaa:

Kaupunginvaltuusto katsoo aloitteen loppuun käsitellyksi.

Perussuomalaisten valtuustoryhmä esittää aloitteessaan, että kaupunki ryhtyy toimenpiteisiin maankäyttöön liittyvien sopimusten ehtojen korjaamiseksi siten, että uusissa sopimuksissa sopimussakko määritellään suuruudeltaan tuntuvaksi ja luonteeltaan juoksevaksi siten, että toinen sopimusosapuoli joutuu maksamaan sopimussakon jokaiselta kuukaudelta siihen asti, kunnes tilanne on korjattu sopimusehtojen mukaiseksi. Tontinvuokrasopimusten osalta asuntojen väärä hallintamuoto voitaisiin erikseen määritellä olennaiseksi sopimusrikkomukseksi, jonka perusteella kaupunki voi irtisanoa sopimuksen. Lisäksi on syytä selvittää mahdollisuutta huomioida aikaisempien jo sovittujen hankkeiden toteutumatta jääminen negatiivisena valintaperusteena, kun osallistujia uusiin hankkeisiin valitaan.

Aloite on liitteenä 1.

Ottaen huomioon seuraavassa esitetyt jo toteutetut kehittämistoimenpiteet sopimussakkokäytännöissä ei kaupunkiympäristölautakunta lausunnossaan näe tarvetta lisämuutoksien tekemiseen sopimussakkoehtojen soveltamiskäytäntöihin maankäyttöön liittyvissä sopimuksissa. Sopimusehtojen toimivuutta on kuitenkin syytä seurata jatkuvasti ja tarvittaessa ehtoja voidaan tarkistaa kulloiseenkin toimintaympäristöön paremmin sopiviksi.

Yleistä

Kaupunginhallitus on 1.4.2019 § 220 hyväksynyt kaupungin tontinluovutustoiminnassa noudatettavaksi Helsingin tontinluovutusta koskevat linjaukset sekä niitä tarkentavat soveltamisohjeet.

Kaupunki myy ja vuokraa vuosittain asunto- ja toimitilatontteja erilaisten kilpailullisten menettelyiden sekä suoravarausten perusteella. Tontinluovutusprosessin päätteeksi syntyy yksityisoikeudellinen sopimus kaupungin ja tontinluovutuksen saajan välille, joka on joko kiinteistön kauppakirja tai maanvuokrasopimus. Ennen lopullisen sopimuksen tekemistä tontinluovutuksesta laaditaan usein esisopimus, ja sopimuskokonaisuuteen voi liittyä myös muita toteutukseen ja esimerkiksi yhteisjärjestelyihin liittyviä sopimuksia. Kaupunki teki esimerkiksi vuosien 2020–2024 aikana yhteensä 198 kiinteistökauppaa, joista saadut tulot olivat noin 373 miljoonaa euroa, ja yhteensä 431 uutta maanvuokrasopimusta, joista saatava uusi maanvuokratulo on yhteensä noin 32 miljoonaa euroa. Lisäksi kaupungilla on koko ajan varattuina satoja asunto- ja toimitilatontteja eri rakennusalan toimijoille. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kaupungilla on koko ajan eri neuvotteluvaiheessa kymmeniä hankkeita. Tonttien varaajat ovat pääsääntöisesti ammattimaisia kiinteistökehittäjiä, kiinteistösijoittajia ja muita rakennusalan toimijoita, kuten rakennusliikkeitä.

Tontinluovutukseen liittyvien sopimusten lisäksi kaupunki tekee yksityisessä omistuksessa olevan maan kaavoitukseen liittyviä maankäyttösopimuksia vuosittain noin 20–30 kappaletta, joista saatavat maankäyttösopimustulot ovat noin 20–40 miljoonaa euroa vuodessa. Maankäyttösopimuksen perusteella kaupunki perii maanomistajalta maankäyttökorvauksen, jolla maanomistaja osallistuu kaupungille kaavan toteuttamisesta johtuvien yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Samalla maanomistajan kanssa sovitaan muun muassa toteutettavan asuntotuotannon rahoitus- ja hallintamuotojakaumasta Helsingin kaupungin Asumisen ja siihen liittyvän maankäytön toteutusohjelman (AM-ohjelma 2024, kaupunginvaltuusto 28.8.2024 § 149) tavoitteiden edistämiseksi.

Sopimus syntyy pääsääntöisesti tarjouksesta ja siihen annetusta vastauksesta lukuun ottamatta kiinteistökaupan esisopimuksia ja kiinteistön kauppakirjoja, jotka syntyvät vasta sopimuksen allekirjoittamisella. Sopimuksen syntymiseen tarvitaan aina vähintään kaksi oikeustoimikelpoista henkilöä, jotka ovat päässeet yksimielisyyteen sopimukseen sitoutumisesta ja sitoutumisen ehdoista. Sopimuksen perusteella sopimusosapuolille syntyy velvollisuus suorittaa se, mihin sopimuksessa on sitouduttu. Sopimussakko on sopijaosapuolten keskenään sopima sopimusrikkomuksen seuraus. Kaupunki pyrkii varmistamaan kaupungin asettamien tavoitteiden toteutumisen sopimuksiin sisällytettävillä ehdoilla sekä niiden noudattamista tehostavilla sopimussakkoehdoilla.

Sopimuksissa käytettävistä sopimussanktioista yleisesti

Kaupungin tontinluovutus- ja maankäyttösopimuksissa käyttämät sopimusoikeudelliset sanktiot perustuvat pääasiassa sopimussakkojen suuruutta sekä sopimussakkoehtojen soveltamista koskeviin sisäisiin ohjeisiin ja niiden perusteella tehtyjen vakiomuotoisten sopimuslomakkeiden käyttämiseen. Erityisesti tavanomaisesta poikkeavissa toteutettavuudeltaan ja muilta ominaisuuksiltaan vaativissa kohteissa sopimukseen sisältyvistä sanktioehdoista joudutaan myös neuvottelemaan, jotta neuvottelutulokseen päästään ja sopimus ylipäätään saadaan aikaan.

Kaupungin tontinluovutus- ja maankäyttösopimuksiin liittyvien sanktioehtojen määrittelyssä tulee sopimusoikeudessa noudatettavien yleisten kohtuus- ja sopimustasapainoa koskevien näkökohtien lisäksi huomioida myös hyvän hallinnon oikeusperiaatteet. Sopimuksiin sisällytettäviä sanktiomekanismeja ja niiden mitoitusta määritettäessä tulee tältä osin huomioida muun muassa suhteellisuusperiaate, jonka mukaan viranomaisen toimien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään. Sopimusehtojen kohtuullisuutta ja sopimusten irtisanomista sekä purkamista koskevia määräyksiä sisältyy myös maanvuokralakiin sekä maakaareen. Edelleen kaupungin sopimuskumppaneita tulee sopimusehtoja määritettäessä sekä niitä sovellettaessa kohdella yhdenvertaisesti. Myös kaupungin toiminnan luotettavuuteen ja ennustettavuuteen tulee kiinnittää huomiota.

Suhteellisuusperiaatteen ja sopimusoikeudessa noudatettavien kohtuuttomia sopimusehtoja koskevien yleisten periaatteiden vuoksi sopimusten sisältämien sanktioehtojen määrittely, ja erityisesti niiden soveltaminen, tulee mitoittaa tapauskohtaisen arviointiin perustuen tarkoituksenmukaiselle tasolle. Näin ollen esimerkiksi ennen sopimuksen irtisanomista tulee aina arvioida, onko rikkomus sopimuskokonaisuuteen nähden riittävän olennainen vai onko lievempien sanktioiden asettaminen perusteltua. Tässä arvioinnissa huomiota on syytä kiinnittää ainakin sopimusehtojen ja -velvoitteiden selkeyteen, rikotun sopimusehdon merkittävyyteen osana sopimuskokonaisuutta ja kaupungin tavoitteisiin, sopimusrikkomuksen tahallisuuden asteeseen sekä siihen, onko sopimusta rikkonut osapuoli ryhtynyt oma-aloitteisesti korjaaviin toimenpiteisiin.

Edelleen kaupungin tontinluovutus- ja maankäyttösopimuksiin liittyviä sanktioehtoja määritettäessä tulee huomioitavaksi hankkeiden ja hankkeiden toteuttajien kaupalliset lähtökohdat. Tontin luovutuksensaajan tai maankäyttösopimuksen tekevän maanomistajan kannalta sopimussakkoehdot sekä muut sopimussanktiot muodostavat taloudellisen riskin, joka vaikuttaa esimerkiksi tontista tarjottavaan hintaan. Mitä vaativammasta tai taloudellisilta reunaehdoiltaan heikommasta hankkeesta on kyse ja mitä tiukemmat ja laajemmat sopimusehdot siihen liittyvät, sitä suuremman riskin sopimuksen tekeminen hankkeen toteuttajalle tai maanomistajalle muodostaa. Sopimussakkoehtoja sekä muita sopimukseen sisältyviä sanktioita, kuten esimerkiksi sopimuksen irtisanomisehtoja, tulee siten peilata myös hankkeen tai kaavamuutoksen kaupalliseen houkuttelevuuteen. Ehdot voivat joissain tapauksissa estää sopimuksen syntymisen.

Tonttien varauspäätöksiin ei sisälly yleensä sopimussakkoehtoja. Tonttien varaaminen on asian valmistelua, eikä varaamisesta laadita sopimuksia. Ellei varauksensaaja noudata tontin varausehtoja ja edistä hanketta aktiivisesti, niin tällöin sanktiona on, ettei kaupunki jatka enää tontin varausaikaa. Kilpailullisissa tontinluovutusmenettelyissä on kuitenkin siirrytty käytäntöön, jossa kilpailun voittajan kanssa tehdään viipymättä kilpailun ratkettua sitova esisopimus, tai mikäli luovutuksen kohde edellyttää kaavallista kehittämistä eikä kohdetta, josta sopimus tehtäisiin, vielä ole olemassa, peritään varausmaksu.

Tontinluovutussopimusten sopimussakkojen kehittäminen

Kaupunkiympäristön toimialan maaomaisuuden kehittäminen ja tontit -palvelun tontit-yksikössä (yksikön päällikkö 13.3.2025 § 21) on vuoden 2025 alussa otettu käyttöön uudet soveltamisohjeet kiinteistökaupan esisopimusten, asuntoalueen maanvuokrauksen esisopimusten, vuokrasopimusten ja kauppakirjojen sopimussakkojen, koron ja vakuuden määrien määrittämisestä ja käytöstä sekä niitä koskevista malliehdoista. Uudet soveltamisohjeet tiukentavat aikaisempaa tonttien luovutuksiin liittyvää sopimussakkokäytäntöä ja sopimussakkoehtoja. Sopimuksissa käytettäviä sopimussakkojen enimmäismääriä on myös tarkistettu ylöspäin

Sopimussakkoja ovat jatkossa 1) yleinen sopimussakko, 2) juokseva sopimussakko ja 3) erityinen sopimussakko.

Yleistä sopimussakkoa käytetään tonttien kaikissa edellä mainituissa luovutusasiakirjoissa. Yleinen sopimussakko on jaettu olennaisiin sopimusrikkomuksiin ja vähäisempiin sopimusrikkomuksiin. Olennainen sopimusrikkomus on esimerkiksi tontin käyttötarkoituksen eli rahoitus- ja hallintamuodon rikkominen, mihin perussuomalaisten valtuustoryhmän ryhmäaloitteessa viitataankin.

Olennaisissa sopimusrikkomuksissa sopimussakko on enintään sopimussakon täysi määrä, vähäisemmissä rikkomuksissa enintään puolet täydestä määrästä. Jos esimerkiksi tontin asemakaavaan merkitty asuinrakennusoikeuden määrä on 5 001–10 000 k-m², olennaisissa sopimusrikkomuksissa on sopimussakon enimmäismäärä soveltamisohjeen mukaan 300 000 euroa (aikaisemmin 200 000 euroa) ja vähäisemmissä sopimusrikkomuksissa on sopimussakon enimmäismäärä 150 000 euroa. Yleisen sopimussakon enimmäismäärä korottuu vuokrasopimuksissa kaksinkertaiseksi 30 vuoden välein vuokrasuhteen alkamisesta lukien.

Juokseva sopimussakko on otettu uutena sopimussakkona käyttöön kiinteistökauppojen esisopimuksissa/kauppakirjoissa. Juoksevaa sopimussakkoa peritään tontin rakentamisen alkamista koskevien määräaikojen rikkomisten osalta. Kaupungille on tärkeää ja myös tehokkaampaa pyrkiä ennalta vaikuttamaan rakentamisen alkamista koskevien määräaikojen noudattamiseen. Rakennusten valmistumista koskevia määräaikoja koskee yleisen sopimussakon olennaista sopimusrikkomusta koskeva ehto.

Juoksevaa sopimussakkoa peritään sopimusehdon perusteella suoraan määräajan jälkeen jokaiselta alkavalta kuukaudelta, ja sen määrä on riippuvainen yleisen sopimussakon määrästä. Ensimmäiseltä kahdelta (2) kuukaudelta juokseva sopimussakko/kuukausi on pienempi kuin seuraavilta kuukausilta. Yhteensä juoksevaa sopimussakkoa/rikkomus peritään kuitenkin enintään määrä, joka vastaa yleisen sopimussakon määrää kaksinkertaisena. Mainittu sopimussakkoehto vastaa luonteeltaan perussuomalaisten valtuustoryhmän ryhmäaloitteessa mainittua juoksevaa sopimussakkoehtoa.

Erityistä sopimussakkoa käytetään vain vuokrasopimusten esisopimuksissa ja vuokrasopimuksissa. Erityistä sopimussakkoa peritään muun muassa vuokrasopimuksen mukaisen rakentamisvelvoitteen määräajan rikkomisen osalta siten, että vuokra-alueesta peritään ensimmäisen vuoden osalta kaksinkertaista vuokraa ja sen jälkeiseltä ajalta kolminkertaista vuokraa siltä ajalta, kun rakentamisvelvollisuus on täyttämättä. Mainittua erityistä sopimussakkoa peritään sopimusehdon perusteella suoraan määräajan jälkeen.

Mainittua erityistä sopimussakkoehtoakin on tiukennettu, koska aikaisemmin perittiin vain kaksinkertaista vuokraa rakentamisvelvoitteen täyttämiseen saakka. Mainittu sopimussakkoehto on myös luonteeltaan sellainen, joka vastaa perussuomalaisten valtuustoryhmän valtuustoaloitteessa mainittua sopimussakkoehtoa, jota joutuu suorittamaan jokaiselta kuukaudelta siihen asti, kunnes tilanne on korjattu sopimusehtojen mukaiseksi.

Maankäyttösopimusten sopimussakkoehtojen kehittäminen

Kaupunki neuvottelee maanomistajan kanssa maankäyttösopimuksen, kun asemakaava tai sen muutos koskee yksityisessä omistuksessa olevaa maata ja se tuo maanomistajalle merkittävää hyötyä. Sopimuksella kaupunki ja maanomistaja sopivat maanomistajan osallistumisesta kaavoituksesta kaupungille aiheutuviin yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Lisäksi kaupunki ja maanomistaja voivat sopia muista kaavan toteuttamiseen liittyvistä velvoitteista ja myös sopimusalueelle asetettavista asuntotuotannon rahoitus- ja hallintamuotoa (jäljempänä hallintamuotoa) koskevista ehdoista.

Hallintamuotoa koskevien velvoitteiden toteutumisen varmistamiseksi maankäyttösopimuksissa käytettävää sopimussakko- ja vakuusehto-ohjeistusta on tarkistettu vuonna 2022. Tätä edelsi Vuosaaren keskustan asuntotuotannon hallintamuotovelvoitteita koskeva sopimusehtorikkomus, jossa maanomistajat olivat rikkoneet 27.2.2018 allekirjoitettua maankäyttösopimusta välimuodon asuntotuotannon velvoitteen osalta ja kaupunki peri tästä sopimuksen mukaisen sopimussakon 600 000 euroa. Käytettäviä ehtoja on tämän jälkeen tiukennettu ja pyritty vakuusehdoin varmistamaan, että velvoite-ehtoja, kuten asuntojen hallintamuotovaatimusta, noudatetaan.

Nykyisin voimassa olevien periaatteiden mukaan hallintamuotoa koskevan rikkomuksen sopimussakko määräytyy toteutumatta jääneen ja toteutetun asumismuodon yksikköhintojen (euroa/k-m²) välisen hintaeron ja 1,25 suuruisen korotuksen perusteella. Sopimussakon perusteena on kuitenkin aina vähintään 250 euroa/k-m².

Lisäksi sopimussakkoa korotetaan sopimusrikkomuksen ajankohtaan perustuvalla kertoimella. Mikäli sopimusrikkomus todetaan viiden vuoden kuluessa sopimuksen päätöspäivämäärästä, korotus tehdään kertoimella 1,5 ja sitä myöhemmin todettavissa rikkomuksissa kerroin on 2,0.

Esimerkkinä todettakoon, että Vuosaaressa vuonna 2022 tapahtuneen sopimusrikkomuksen sopimussakko 600 000 euroa olisi nykyisten periaatteiden mukaan määritettynä 2 250 000 euroa.

Sopimussakon perimisen vakuudeksi maanomistajalta vaaditaan maankäyttösopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä sopimussakon määrän suuruinen erillinen vakuus.

Toteutussopimukset

Muissa maankäyttöä koskevissa toteutussopimuksissa edellä mainittuja käytäntöjä noudatetaan soveltuvin osin kulloinkin kyseinen sopimuskokonaisuus huomioiden.

Sopimussakon periminen

Jokainen sopimussakko peritään kustakin rikkomuksesta erikseen ja kaikkia edellä mainittuja sopimussakkoja edellytetään sopimusten perusteella suoritettavan aina mahdollisen vahingonkorvauksen lisäksi.

Ennen sopimussakon perimistä sopijaosapuolelle on yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden mukaisesti kohtuusyistä annettava mahdollisuus sopimusrikkomuksen korjaamiseen kohtuullisessa ajassa.

Harkinnanvarainen poissulkeminen

Aloitteessa on pyydetty selvittämään mahdollisuutta huomioida aikaisempien jo sovittujen hankkeiden toteutumatta jääminen negatiivisena valintaperusteena, kun osallistujia uusiin hankkeisiin valitaan.

Lähtökohtana sopimusoikeudessa pidetään sopimusvapauden periaatetta. Sopimusvapaus sisältää osapuolten vapauden valita tehdäänkö ylipäätänsä sopimus, kenen kanssa sopimus tehdään sekä millä tavoin ja minkä sisältöisenä sopimus syntyy.

Maankäyttöön liittyvät sopimukset syntyvät vaihtoehtoisesti kahdessa lähtökohdiltaan erilaisessa tilanteessa: 1) kaupungin omistamaa maata luovutetaan tai 2) yksityisen omistamaa maata kaavoitetaan. Lähtökohtaisesti aloitteessa esitetty negatiivinen valintaperuste ts. harkinnanvarainen poissulkeminen voisi lähinnä tulla kyseeseen kaupungin omistaman maan luovutustilanteissa.

Kaupungin tonttien ja kiinteistöjen luovutus ei ole lakiin perustuvaa viranomaistoimintaa, vaan kuntalain 7 §:n tarkoittamalla tavalla kunnan itsehallintoon perustuen kaupungin itselleen ottama tehtävä.

Kaupunginhallituksen 1.4.2019 § 220 hyväksymien tontinluovutuslinjausten kohdan 2 mukaan varauksen ja tontinluovutuksen edellytyksenä on aina, että varaaja on huolehtinut yhteiskunnallisista velvoitteistaan ja varaajalla on riittävät tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset suunnitellun hankkeen toteuttamiseksi. Kaupunki voi hylätä tontinvaraajan yleisen kelpoisuuden puuttumisen perusteella ja/tai eräiden harmaan talouden torjuntaan liittyvien laiminlyöntien perusteella. Suomen lainsäädäntö velvoittaa kaupungin seuraamaan mm. rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annetulla lailla (rahanpesulaki), pakotelailla sekä muutamien muiden lakien perusteella laadittuja listauksia ja päätöksiä. Esimerkiksi tontinluovutuskilpailun voittajan tulee ennen kilpailun ratkaisun käsittelyä toimittaa kaupungille vakuutus, ettei kilpailun voittaja tai yksikään sen vastuuhenkilö ole pakotteiden kohteena ja ettei suunniteltuun kauppaan käytetä pakotteiden kohteena olevia tai pakotteiden kohteena olevalta taholta saatuja varoja.
Yleislinjauksena kaupunki pidättää esimerkiksi tontinluovutuskilpailuissa itselleen aina oikeuden hyväksyä tai hylätä tehdyt tarjoukset.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Kaupunki haluaa toimia hankkeissa vain luotettavien toimijoiden kanssa. Mahdollinen poissulkeminen aiempien sopimusrikkomusten perusteella tulee tarkasteltavaksi tapauskohtaisesti. Tällöin tulee ainakin huomioida aiemman sopimusrikkomuksen vakavuus ja olennaisuus, sopimusrikkomuksesta kulunut aika sekä toimijoiden yhdenvertainen kohtelu. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti toimen on oltava tarpeellinen ja välttämätön asetetun tavoitteen saavuttamiseksi. Mahdollinen harkinnanvarainen poissulkeminen tulee perustella.

Lopuksi

Asiasta on saatu kaupunkiympäristölautakunnan lausunto. Vastaus perustuu lausuntoon.

Toimivalta

Hallintosäännön 30 luvun 12 §:n mukaan ryhmäaloitteeseen vastaa kaupunginhallitus. Vastaus käsitellään kaupunginvaltuustossa kahdeksan kuukauden kuluessa aloitteen jättämisestä. Muutoin ryhmäaloitteeseen sovelletaan, mitä tämän luvun 11 §:ssä on määrätty valtuutetun aloitteesta.